Эволюционные реформы в экономике восточноевропейских стран
П. Мюррел
Питер МЮРРЕЛ — профессор отделения экономики Мерилендского университета США, член
редколлегии журнала "Джорнал оф компэрэтив экономике".
Мировая экономика и международные отношения № 6 (1991)
Лекция, прочитанная в августе .1990 г. на семинаре Международного валютного фонда. Печатается с сокращениями.
ВВЕДЕНИЕ
Радикальная и комплексная реформа социалистического хозяйства — чрезвычайно сложная проблема, для решения которой экономическая теория способна предложить скорее абстрактные метафоры, чем точные рекомендации. Свою задачу мы видим в том, чтобы обрисовать общие контуры организации экономики, не входя в конкретные детали каждой непростой ситуации. У экономиста в этом смысле меньше возможностей, чем у инженера, которому предстоит построить мост. Тот имеет перед собой ясную цель, вооружен точными научными знаниями, проверенными на прочность опытным путем. Экономист же располагает лишь теоретическими построениями, о которых известно, что они справедливы при некоторых весьма условных предпосылках, а также рядом эмпирических обобщений, слабо состыкованных с теорией посредством логики и множества допущений. Обсуждая комплексную^экономическую реформу хозяйства, мы должны постоянно иметь в виду, что в лучшем случае наша теория является "вольной" метафорой.
Чем руководствовались до сих пор при серьезных попытках осмыслить реформы? Большинство дискуссий о них протекало в русле неоклассической или "вальрасовой" парадигмы. Она выдвигает на первый план необходимость цен равновесия, отмену субсидий, важность прибыли как экономического стимула, проведение политики свободной торговли и формирование саморегулирующихся структур взаимопереплетающихся рынков. Главной, нормативной установкой этой парадигмы является стремление к традиционной оптимальности в духе Парето.
Но существуют и другие представления, которые могут стать общим основанием для идей, питающих реформу. В своей последней книге я уже отмечал, что если задаться целью действительно разобраться в причинах неудачи экономики восточноевропейского образца по сравнению с капиталистической, следует стать на позиции эволюционной, или "шумпетерианс-кой" парадигмы экономических процессов.
Каковы важнейшие элементы эволюционной теории? В контексте данной статьи я хотел бы подчеркнуть три основные аспекта. Во-первых, принципиально иной взгляд на поведение организаций или отдельных агентов по сравнению с неоклассическим homo economicus. Эволюционный подход учитывает не только ограниченность финансовых и физических возможностей хозяйственных агентов, но и их способность перерабатывать экономическую информацию, а также трудности реализации власти в иерархических организациях. Организации опираются на уже сложившуюся практику при осуществлении своих функций, но не располагают отработанными методами оптимизации всего хозяйственного процесса. Кроме того, в силу основных черт организаций им крайне трудно менять сложившуюся практику, а когда изменения происходят, поведение организаций все же несет на себе отпечаток прошлого. С точки зрения проблематики данной статьи особенно важно подчеркнуть, что изменения в поведении организации — это непростой и дорогостоящий процесс.
Другим аспектом эволюционного подхода является концепция экономической среды, то есть системы внешних воздействий, которые влияют на поведение организаций, включая систему других организаций в обществе. При наличии устойчивой среды на сравнительно протяженном отрезке времени вновь формирующиеся типы поведения будут определяться средой, которая обеспечила выживание, адаптацию и процветание уже сложившихся общественных институтов. Соответственно позиции "управляющих разных типов — осторожных бюрократов в противоположность склонным к риску дельцам, или донкихотствующих интеллектуалов в противоположность ориентирующимся на массового покупателя прагматикам, — с необходимостью будут испытывать давление среды, которая господствовала в недалеком прошлом.
В-третьих, эволюционный подход подчеркивает важность процесса отбора в процессе перемен. Внимание с внутриорганизационных моментов переносится на вопрос о перераспределении контроля над экономическими ресурсами между неэффективными (технически отсталыми) и эффективными (технически передовыми) новыми организациями, более всего отвечающими требованиям среды. В объяснении причин, почему свободный рынок динамичнее планового хозяйства, эволюционная теория указывает на роль банкротств и санаций в вытеснении неэффективных предприятий, разнообразие новых организационных форм и технологий, которые могут возникать в среде, обеспечивающей свободный доступ капиталам в любую отрасль; естественный процесс отбора тех организаций, которые будут играть доминирующую роль в распределении общественных ресурсов.
Указанные аспекты важно выделить потому, что комплексная экономическая реформа означает прежде всего радикальное изменение экономической среды в странах, которые накопили значительный груз организационных структур, образовавшихся в соответствии с требованиями старой, управляемой из центра и бюрократической среды.
Я хотел бы показать, как эволюционная концепция может содействовать выработке программы экономических реформ в восточноевропейских странах. Я попытаюсь дать: — анализ последствий, к которым приводит унаследованный груз старых организационных структур;
— выделить аспекты реформы, продиктованные потребностями эффективного процесса отбора;
— сфокусировать внимание на противоречии между грузом прошлого и
требованиями будущего;
— показать, почему лучшим средством разрешения этого противоречия
является создание параллельных экономических структур на период перехода к смешанной экономике, выделив при этом основные черты двухсекторной экономики;
— проанализировать основные преимущества двухсекторного подхода при решении проблемы перехода к экономике нового типа.
Важно подчеркнуть, что двухсекторный подход, сторонником которого я являюсь, отличается такой же цельностью, как и другие рассматриваемые ныне концепции реформы. Предлагаемая стратегия не уступает другим и по воздействию на эффективность экономики. Обычно под комплексностью программ реформы имеют в виду охват ими всех отраслей экономики, в то время как различные функциональные элементы капиталистических рынков (то есть макросбалансированность, децентрализация, свободные цены, конвертируемость, приватизация и т.д.) вводятся не "в пакете", а поэтапно. Иными словами, для этих программ комплексность означает вовлечение в процесс реформы всех сфер хозяйства, а не единовременное введение всех элементов капиталистической рыночной экономики. Я же считаю, что комплексность реформы состоит в немедленном использовании всех функциональных элементов капитализма в нарождающемся частном секторе. Затем поэтапно должна быть осуществлена трансформация государственного сектора экономики в частный, последовательно, предприятие за предприятием, или, возможно, отрасль за отраслью. Таким образом, при сравнении предполагаемого проекта реформы с ранее выдвинутыми различие между ними не следует искать в вопросе — сразу проводить реформу или по частям. Никакая реформа не может сделать все сразу, учитывая сложность стоящих перед ней задач. Вопрос состоит в том, без каких компонентов нельзя говорить о комплексном подходе. Обычно проекты реформы делают упор на охват всех отраслей экономики, я же — на системность функциональных элементов капиталистического хозяйства.
ГРУЗ ПРОШЛОГО
Существующие организационные и информационные структуры, стереотипы поведения являются продуктом среды, в которой они прошли отбор и к которой приспособились. В отношении большинства восточноевропейских стран эта старая среда — централизованная, бюрократическая система распределения и контроля. Учитывая, что функционирование этой системы было более или менее сносным, а сама она демонстрировала стабильность на протяжении нескольких десятилетий во многих странах, резонно предположить, что организационные структуры были выпестованы в соответствии с функциональными потребностями дореформенной среды и в значительной мере приспособлены к ней. Более того, назначение на руководящие посты проходило в рамках бюрократических систем. Таким образом, в централизованно-управляемых системах распределение кадров и формирование стилей менеджмента шло под диктовку нерыночной среды.
Если какие-то организационные структуры были функциональны в существовавшей ранее среде, маловероятно, что они будут соответствовать новым условиям. Радикальная смена экономической системы потребует больших изменений и в организационной структуре. Отсюда следует, что быстрые и радикальные изменения в экономической системе могут привести к снижению показателей эффективности на протяжении всего длительного и сложного процесса пересмотра организационных структур и кадровых перемещений. Это падение показателей тем более вероятно, если перемены создадут инородную среду, которая исключит возможность следования старым стереотипам. Эффективность той или иной организационной структуры имеет тенденцию к резкому снижению в неблагоприятных условиях, когда прежние методы управления утрачивают действенность, а прежние хозяйственные связи представляются менее привлекательными. Следовательно, радикальная смена экономической системы может сразу же снизить уровень производительности труда.
Важно подчеркнуть, что такое снижение весьма вероятно даже в том случае, если новая экономическая система в долгосрочном плане.способна дать наибольший эффект, когда ее логика станет достоянием управляющих. Отсюда следует, что хотя рыночная система в перспективе может создать самую благоприятную среду, в краткосрочном аспекте, пока хозяйственная практика настроена на бюрократическую среду централизованного планирования, быстрый сдвиг в сторону рынка может иметь разрушительные последствия. Для того, чтобы проиллюстрировать это утверждение, воспользуемся биологической аналогией. Тропический влажный .лес более благоприятен для роста, чем холодные воды Антарктики. Тем не монее это вовсе не означает, что немедленная транспортировка пингвинов в долину Амазонки создаст наилучшие условия для их выживания.
Для экономиста неоклассической школы утверждение, что эффективность предприятия может понизиться при перемещении в "лучшую" среду выглядит, наверное, парадоксом. Поэтому имеет смысл специально обосновать это утверждение. Примем во внимание прежде всего тот факт, что кооперация отдельных лиц влияет на деятельность крупных экономических организаций многообразными и часто не поддающимися учету путями. Исходя из основных положений теорий деловых игр и так называемых контрактных издержек, установление таких связей — дело непростое, а сами они изначально отличаются непрочностью. Если существующие общественный соглашения из-за глубоких изменений утратят свое значение в хозяйственной среде, это заставит заключить новые соглашения, а это — длительный и дорогостоящий процесс. В период пересмотра соглашений, производительность каждого работника будет ниже прежней, потому что она непосредственно связана с поведением других работников. Следовательно, изменения в среде, которые обесценивают значение предыдущего опыта, неизбежно ведут к снижению производительности труда, и обесценению действующего капитала. Особенно важно подчеркнуть, что было бы некорректно утверждать, как это пытаются делать неоклассики, что обесценение капитала целиком определяется требованиями "невидимой руки" в новой, свободно-рыночной среде. Это утверждение неверно, так как обесценение капитала только кажется порождением внешней среды, а по существу является проблемой внутренней организации.
В дальнейшем изложении мы остановимся на вопросе об ухудшении показателей деятельности предприятий, которое было вызвано вынужденным изменением их поведения. Тем не менее проблемы могут возникнуть и в том случае, когда предприятиям удается сохранить свою прежнюю модель поведения. Фактически есть все основания предположить, что многие старые стереотипы поведения смогут пережить свое время. Это приведет к нежелательным последствиям, особенно при сохранении избыточного спроса в рамках государственного сектора. Я. Корнай (1980 г. ) убедительно показал, что возникновение избыточного спроса внутренне присуще экономикам, где значительные объемы производства сконцентрированы в государственном секторе. В краткосрочном аспекте, пока реформы претворяются в жизнь, старая модель поведения предприятий, которая и была постоянным источником избыточного спроса, по-прежнему будет оказывать значительное воздействие на результаты текущей экономической деятельности. Следовательно, до тех пор пока процесс глубокой перестройки экономических институтов не охватит экономику восточноевропейских стран, здесь будет наблюдаться тенденция к сохранению избыточного спроса — более сильная, чем в экономиках, с доминирующим частным сектором.
Одно из свидетельств того, что организационные структуры и практика централизованного планирования соответствовали "затратной экономической среде", выражается в их способности нейтрализовать давление несоразмерно повышенного избыточного спроса настолько, что, казалось, это влияние не оказывало негативного воздействия на экономическое развитие Восточной Европы на протяжении значительной части послевоенного периода. (Эта нейтрализация осуществлялась с помощью традиционных бюрократических рычагов, как, например, жесткий контроль за соблюдением определенных, особенно важных ограничений.) Фактически давление избыточного государственного спроса стало пагубным, когда руководство восточноевропейских стран попыталось внести усовершенствования в традиционную систему. Например, проблема бюджетного дефицита в СССР обострилась только с началом перестройки. Если же говорить о внешней задолженности, то из восточноевропейских стран наибольшую (в твердой валюте) имеют те, которые первыми стали отходить от модели централизованного планирования. Возможно ли вообще демонтировать традиционные командные системы без того, чтобы тенденция к избыточному спросу еще более усилилась?
Сказанное выше можно резюмировать следующим образом. Во-первых, мы постарались показать, что в странах с централизованно-планируемой экономикой предприятия по характеру своей деятельности и организационной структуре приспособлены к среде с бюрократическим распределением ресурсов, административным надзором и постоянным превышением спроса над предложением (именно такая среда существовала здесь 40 лет). Маловероятно, что эти предприятия сумеют успешно функционировать в радикально изменившейся среде. Следовательно, без сравнительно длительного процесса естественного отбора предприятий и перестановки кадров драматические изменения в среде могут резко снизить эффективность существующих организационных структур.
Вторая линия аргументации сводится к тому, что хотя действующие в социалистическом хозяйстве организационные структуры продуцируют среду, характеризующуюся постоянным превышением спроса над предложением, центральные органы планового управления сумели выработать бюрократические приемы, позволяющие в какой-то мере нейтрализовать избыточный .спрос и свести к минимуму его худшие последствия. Давление избыточного спроса нельзя ликвидировать простым изменением мотиваций или рассредоточением процесса принятия решений, как предлагают традиционные модели реформ децентрализации.
Обе линии аргументации совмещаются, если признать, что постоянный дефицит, вызванный превышением спроса над предложением, является решающей характеристикой среды для находящихся в ней организаций. Предприятия зарождались и выживали в атмосфере сильного давления со стороны избыточного спроса. Многие исследователи экономики восточноевропейских стран отмечали, как хорошо предприятия в этих странах сумели приспособиться к такой среде. Поэтому в высшей степени вероятно, что попытка ограничить избыточный спрос драконовскими методами может потребовать полной перестройки внутренней организации предприятий в сочетании с радикальной перетряской управленческого персонала. Процесс реорганизации методом проб и ошибок, а также естественного отбора может затянуться на мйого лет. В течение этого периода мучительных перемен эффективность существующих организаций будет чрезвычайно низкой. Следовательно, в каждом пакете реформ, которые направлены на повышение эффективности экономики и для этого начинают с попытки контролировать избыточный спрос нетрадиционными (т.е. рыночными) методами, содержится глубокое внутреннее противоречие.
СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ ПРОЦЕССА ОТБОРА
Важный элемент эволюционного подхода к экономическим системам состоит в том, что адекватное определенной среде поведение предприятий (а, вероятно, и индивидуумов) не может быть результатом сознательной перестройки ее организационных структур под эту среду. Было высказано множество мнений о том, что можно считать оптимальным построением организации и рациональным решением на этот счет. Догадки, прозрения и неудачи — вот процесс, посредством которого общество приходит к выбору принципов экономического поведения своих организаций, которые находят применение на практике. Следовательно, процесс отбора играет ведущую роль в создании динамичного и эффективного общества. Можно сказать и более резко: общество получает эффективную для данной среды организационную структуру только благодаря тому, что ее субъекты являются победителями в борьбе за выживание в этой среде, а совсем не потому, что кто-то знает, как создавать эффективные организации. Общество имеет менеджеров, принимающих правильные решения не потому, что выбор этих лиц был оптимальным изначально, а потому, что несоответствие между способностями людей и их ролью в процессе принятия решений устраняется посредством механизма найма и увольнения на рынке труда.
Без сомнения, такое утверждение преуменьшает роль процесса сознательного принятия решений. Тем не менее такая постановка вопроса позволяет привлечь внимание к важной черте рыночной системы, на которой редко останавливаются при обсуждении проблем реформы.
Если исходить из того, что для формирования динамичной экономики необходим эффективный процесс отбора, то внимание должно быть сосредоточено на наличии трех условий. Во-первых, должны постоянно возникать альтернативные организационные формы и технологические подходы, из которых общество должно иметь возможность выбирать. Во-вторых, должен действовать механизм, прямо и автоматически обеспечивающий соответствие объема экономических ресурсов, поступающих в распоряжение организации, с ее вкладом в эффективность и динамизм экономики. В-третьих, учитывая, что организационные структуры, как правило, оптимальны на локальном уровне, среда должна быть достаточно стабильна для того, чтобы отбор, осуществленный на одном этапе, мог дать результаты и на следующем.
Каждое из этих трех условий должно быть непосредственно отражено в сценарии реформ в социалистических экономиках. В дальнейшем я остановлюсь именно на этих требованиях.
Во-первых, общество должно создать условия, при которых сможет появиться множество новых экономических организаций. В прошлом централизованно-планируемые экономики не смогли породить разнообразие подходов к организации хозяйственной деятельности. В свете исторического опыта трудно предположить, что государственный сектор станет важным источником новообразований. Скорее, и в этом цель реформы, нововведений следует ожидать от отечественного частного капитала и прямых зарубежных инвестиций. Более того, наибольший вклад в повышение экономической эффективности стран Восточной Европы внесут именно эти новые предприятия. Следовательно, важнейшей проблемой осуществления реформы является вопрос, как государству создать наиболее благоприятные условия для появления новых хозяйственных субъектов. Конечно же, такие соображения выступают сильным аргументом против политики фискально-кредитных ограничений. Быстро прогрессирующим новым частным компаниям потребуются кредиты для финансирования роста. В то же самое время эти компании вряд ли могут рассчитывать на личные и политические связи, которые государственные предприятия унаследовали от старой системы. Не могут эти компании рассчитывать и на поддержку из госбюджета. Следовательно, политика бюджетной экономии и жесткого кредита на макроуровне губительна, особенно на первых этапах реформы, когда нужно поощрять процесс образования частных предприятий и созидательный дух институционального обновления.
Во-вторых, необходимо, чтобы процесс отбора хозяйственных единиц — для их ликвидации или сохранения, сокращения или расширения деятельности, — был основан на экономических критериях. Следовательно, политическое вмешательство в процесс отбора должно быть меньше, чем это имело место в дореформенных режимах. Выживание и рост предприятий должен зависеть от соотношения между их доходами и издержками, причем и те и другие должны рассчитываться на основе цен, близких к рыночным. Во все более интегрирующейся мировой экономике, следовательно, эти цены должны ориентироваться на мировые. Это требование не исключает напрочь ценового контроля, но такой контроль нельзя сводить к бюрократическому установлению цен, продиктованному бюджетными соображениями.
В-третьих, чтобы обеспечить эффективность процесса отбора требуется стабильность среды. Отбор должен, по крайней мере, порождать надежду, что прошедшие его предприятия в будущем окажутся наиболее эффективными. Следовательно, среда должна быть не только стабильной, но и максимально приближена к той, создание которой является целью реформы. Я думаю, что формулировка общих целей экономической реформы не вызывает больших разногласий. Предполагается построить экономику с сильным частным сектором, который будет открыт мировому рынку в той же степени, что и в нынешних развитых странах. В экономике не будет определенно доминировать, государственный сектор, в котором результаты функционирования предприятий искажены многолетними инвестиционными субсидиями из бюджета, а организационные структуры оцениваются по степени их соответствия экономической системе, основанной на бюрократизме. Следовательно, среда, которую предполагается создать в результате реформ, сильно отличается от той, в которой приходится теперь действовать восточноевропейским предприятиям.
ПРОТИВОРЕЧИЯ МЕЖДУ ГРУЗОМ ПРОШЛОГО И ТРЕБОВАНИЯМИ БУДУЩЕГО
Теперь обратимся к вопросу о противоречиях между тезисами двух предыдущих разделов. Можно выделить пять глубоких противоречий между требованиями будущего и наследием прошлого.
Во-первых, из вышесказанного следует, что радикальные изменения среды, то есть экономической системы, могут подорвать эффективность государственного сектора, в то время как на ранних этапах реформы частный сектор будет недостаточно велик для того, чтобы компенсировать спад в секторе государственном. Было сказано также, что процесс отбора в частном секторе может быть эффективным лишь при наличии сравнительно устойчивой среды, сходной с той, которая сформируется на заключительном этапе реформ. Каким образом реформа может совместить одновременное пребывание государственного сектора в прошлом, а частного сектора в будущем?
Во-вторых, исторический опыт показывает, что только драконовские мероприятия рыночного характера на макроуровне могут ограничить избыточный спрос. Вместе с тем развертывание отбора несовместимо с рестрик-тивной макроэкономической политикой, которая в краткосрочном аспекте не может обеспечить благоприятные условия для появления новых компаний в частном секторе. Каким образом сочетать жесткие ограничения в государственном секторе с антирестриктивной макроэкономической политикой в частном?
В-третьих, если не хватает решимости провести драконовские меры в фискальной, денежной и валютной областях, для ограничения избыточного спроса потребуется бюрократическое вмешательство старого образца. Однако такое вмешательство совершенно несовместимо с требованием руководствоваться экономическими критериями в процессе отбора хозяйственных единиц. Можно ли соединить бюрократическое вмешательство в государственный сектор со свободным рынком в частном?
В-четвертых, немедленное открытие государственного сектора для внешней торговли в критическом плане связано с исключительным риском по двум причинам: введение мировых цен и условий торговли (радикальное изменение среды) может вызвать резкое снижение производительности в государственном секторе; открытость без жесткой экономии на макроуровне при наличии тенденции к избыточному спросу со стороны государственного сектора приведет к росту внешнего долга. Вместе с тем, поскольку долгосрочной целью реформ является открытость внешнеэкономическим связям, процесс отбора в частном секторе должен протекать в среде, включающей и конкуренцию извне. Но как можно соединить прежний изоляционизм государственного сектора с открытостью частного?
В-пятых, в краткосрочном плане мало шансов на то, что конкуренция между государственным и частным сектором сможет отфильтровать хозяйственные'единицы, в наибольшей степени приспособленные к экономической среде, которая должна быть создана в результате реформы. Ведь среду в значительной мере формируют фирмы уже функционирующие в экономике. Если все хозяйство единовременно перевести на рыночные рельсы, то решения, принимаемые государственными фирмами, будут в значительной степени определять общие экономические результаты. И зти решения вряд ли будут походить на те, которые принимают конкурирующие между собой частные фирмы на свободном рынке (из-за влияния старых организационных структур). Процесс отбора в краткосрочном плане может принести результаты, противоположные долгосрочным замыслам реформаторов. Короче говоря, под действием груза прошлого, процесс отбора не может быть отлажен настолько, чтобы обеспечить адекватную оценку относительных достоинств двух секторов. Как можно помешать государственному сектору нарушить процесс отбора в частном?
ПОТРЕБНОСТЬ В ДВУХСЕКТОРНОЙ ЭКОНОМИКЕ ВО ВРЕМЯ ПЕРЕХОДА
Здесь можно подчеркнуть, что конечная цель предложенной мной программы — такая же, что у большинства обсуждаемых в настоящее время проектов экономической реформы: как можно скорее — создать экономику с крупным частным сектором. Отличие предлагаемого подхода заключается в том, как управлять государственным сектором в течение неизбежно продолжительного переходного периода, когда значительная часть производства приходится на долю государственных предприятий.
В этих условиях единственный выход — создать на переходное время двухсекторную экономику. Государственный сектор должен управляться традиционными методами. В большинстве случаев в течение первых месяцев, а не исключено и лет перехода может даже потребоваться рецентрали-зация. В то же время частному сектору должно быть дано право действовать свободно, без помех со стороны центра. В дальнейшем мы остановимся на основных принципах такой двухсекторной экономики. Так как данный доклад посвящен обоснованию необходимости двухсекторной модели, рассмотрению деталей ее построения будет уделено не так уже много места. Остановимся на пяти главных принципах, которые будут уточнены в процессе дальнейшей разработки проблемы.
Во-первых, граница между новым, частным сектором и традиционным государственным должна быть столь же четкой, как в прошлом — граница между бюрократической централизованно-планируемой экономикой и остальным миром. Торговля между этими двумя секторами должна быть централизована и осуществляться укрепленным Министерством "внешней" торговли, действующим, в сущности, как и в прежние годы. Старый государственный сектор, как и раньше, будет иметь свою неконвертируемую валюту, статус которой не следует пытаться изменить даже в долгосрочном плане. Новый сектор начнет свою деятельность, обладая валютой, которая с самого начала будет конвертируемой. Она может быть привязана к евровалюте (экю) во всяком случае, в первое время, пока она не завоюет доверия к ней.
Во-вторых, внутренние операции традиционного сектора должны осуществляться преимущественно так же, как и в прошлом. Здесь не должно быть фундаментальных реформ. В максимальной степени деятельность предприятий должна координироваться традиционным бюрократическим механизмом. Радикальная реформа ценообразования не целесообразна и может даже оказаться вредной.
В-третьих, органы управления в традиционном секторе должны придерживаться политики строго сбалансированного бюджета. Это балансирование должно есу1цествляться преимущественно традиционными средствами: с помощью централизованных заданий, контроля за их выполнением и необходимого вмешательства. Мы исходим из того, что в государственном секторе спрос по-прежнему будет превышать предложение, но ему не будет позволено проникнуть в частный сектор. Накопление долга в твердой валюте (включая новую конвертируемую) государственному сектору должно быть запрещено. Политические лидеры должны ясно заявить, что впредь они не будут гарантировать долги в твердой валюте, сделанные государственными предприятиями.
В-четвертых, приняв концепцию двухсекторной экономики, нужно сразу же ориентироваться на сокращение государственного сектора. Можно думать, что этот процесс пойдет быстро после того как будет разрешена деятельность в частном секторе и для нее будет создана устойчивая экономическая среда. Пока центральные органы, управляющие государственным сектором, будут заниматься устранением бюджетного дефицита, рост национального дохода в частном секторе будет означать постепенное сокращение доли государственного. Значительная часть этого сокращения будет являться естественным результатом постепенного перемещения рабочей силы в частный сектор, который будет, по всей вероятности, привлекать лучшими возможностями (ниже будут показаны условия, на которых и предприятия смогут покинуть государственный сектор). Но неизбежно и закрытие некоторых предприятий. При решении вопроса о судьбе предприятии необходимо в полной мере учитывать социальные аспекты. Государственный сектор в Восточной Европе традиционно играл важную роль в обеспечении стабильности доходов. Конечно, было бы ошибкой полностью лишить этот сектор социальных функций, возложив их на социальные программы, зарождающиеся в частном секторе, возможности которого в начальный период будут невелики. Не исключено, что работникам закрывающихся государственных предприятий потребуется подобрать другие рабочие места в том же государственном секторе.
В-пятых, необходимо способствовать как можно более быстрому росту частного сектора. Для этого государство должно представить гарантии, что макроэкономическая политика в отношении частных предприятий не будет носить рестриктивкый характер, и что они получат столь же свободный доступ к внешним рынкам, как это принято в развитых капиталистических странах. Среди мер по реализации такой политики наиболее важны следующие.
1. Многонациональным корпорациям должно быть разрешено действовать так же свободно, как и в других современных развитых странах. Отношения между этими корпорациями и другими предприятиями частного сектора должны строиться на базе индивидуальных контрактов, государственный контроль над ними должен быть не строже чем в современном капиталистическом хозяйстве. Связи между МНК и традиционным государственным сектором должны соответствовать тем, которые сложились к настоящему времени между отечественными и зарубежными компаниями в тех странах Восточной Европы, где сохраняется высокая степень централизации экономики. Иными словами, такие связи должны регулироваться Министерством "внешней" торговли, получившим новые, более широкие полномочия.
2. Акционерным компаниям, созданным отечественным или иностранным
капиталом, должно быть разрешено свободно действовать. Они должны получить право выхода на внешний рынок и право сделок с традиционным
сектором через Министерство "внешней" торговли.
3. Государство должно стимулировать "приватизацию через отбор". Весь
риск приватизации должен быть при этом возложен на экономических
субъектов, подавших заявку на приобретение государственного предприятия. Право определять, какие предприятия будут переведены из одного
сектора в другой, должно целиком лежать на покупателях, а не на государственных властях. Если заявка на приватизацию принята, покупатель
должен знать, что он не может больше рассчитывать на государственную
опеку. Рекомендуется выделить две группы, имеющие право претендовать
на приобретение госсобственности. Во-первых, фирмы частного сектора
(включая иностранные), использующие для покупки новую конвертируемую
валюту. Работникам приватизируемых предприятий по указанным выше
причинам необходимо предоставить право выбрать место работы на других
предприятиях государственного сектора. Во-вторых, трудовые коллективы
предприятий также должны иметь право сделать заявку и приобрести свое
предприятие на определенных демократически установленных условиях.
Эти условия вероятнее всего будут включать последующий выкуп с использованием конвертируемой валюты, немедленные выплаты в старой валюте и
гарантии поставок продукции государству. Преобладание той или иной
формы приватизации будет диктоваться двумя факторами: сроком, в течение которого политические лидеры хотят сократить государственный сектор, и необходимостью сбалансировать его бюджет, так как реализация продукции госпредприятий под влиянием конкуренции со стороны частного
сектора может уменьшиться. По существу именно покупатели должны определить, какие предприятия смогут выжить в частном и государственном секторе.
4. Возможно, что ряд обстоятельств потребует немедленной и полной приватизации отдельных звеньев экономики — например, в некоторых отраслях сельского хозяйства, где преимущества частной собственности могут сразу же выявиться, и где при поддержке крестьян можно немедленно приступить к выделению участков земли. В других отраслях стимулом для приватизации может стать стремление облегчить административное бремя путем резкого сокращения числа подконтрольных государству предприятий. Такой подход в целом соответствует точке зрения, согласно которой централизованное планирование наименее эффективно в отраслях, где преобладают мелкие предприятия. Кроме того, облегчение административного бремени позволяет центральным плановым органам сосредоточиться на своей важнейшей задаче, — устранить макроэкономическую разбаланси-рованность.
Размеры доклада не позволяют конкретизировать детали предлагаемой программы, хотя некоторые частности могут оказаться важными для ее успеха. Тем не менее, осуществимость программы не вызывает сомнения. Традиционные централизованные экономики Восточной Европы функционировали удовлетворительно, если не сказать динамично, более 30 лет без разрушительных спадов или макроэкономических катастроф. Нет оснований сомневаться в том, что государственный сектор сможет справиться со своими задачами на протяжении примерно десяти лет перехода к рынку. Для тех, кто все же сомневается, что изолированный государственный сектор может существовать в рамках развивающегося частного сектора без разрушительных межсекторных инфильтраций, я предлагаю поразмыслить над двумя примерами. Во-первых, централизованно планируемые экономики многие десятилетия действовали на мировом рынке, сохраняя сбаланиро-ванную внешнюю торговлю. Во-вторых, и на Западе существуют крупные организации, в которых внутрихозяйственный оборот и организационное равновесие регулируются из центра. Они работают с "валютой", которую нельзя свободно пустить в оборот вне организации. Я имею в виду такие организации- как "Дженерал моторз", Министерство обороны и даже свой университет.
НЕКОТОРЫЕ ПРЕИМУЩЕСТВА ДВУХСЕКТОРНОГО ВАРИАНТА
При обсуждении проблем перехода — особенно сторонниками шокотерапии и немедленного.введения свободного рынка — упускается из виду тот факт, что одной из целей государственной политики является обеспечение гарантированной занятости. Сторонники шокотерапии, кажется, верят, что неизбежная безработица может стать полезным и оздоровляющим опытом, даже для тех, кто испытает ее на себе. Это не так.
Обеспечение занятости являлось центральным пунктом социальной политики правительств Восточной Европы в послевоенный период. Отказываясь от такой политики в одночасье, правительство реформаторов может вызвать сильное недовольство общества. Напротив, предлагаемая нами двухсекторная экономика представляет одновременно и более гуманную и более привлекательную альтернативу. Те работники, которые останутся в государственном секторе, будут по-прежнему застрахованы от безработицы. Если же работник решит перейти в рыночный сектор, он раз и навсегда потеряет такую социальную гарантию, но ведь, добровольно.
Существуют два очевидных преимущества постепенного сокращения сферы гарантированной занятости в двухсекторной экономике. Один — этического, другой — практического характера. Во-первых, люди получат возможность свободно взвесить, будут ли издержки нестабильности действительно компенсированы более высоким вознаграждением, на которое они могут рассчитывать в рыночном секторе. Предоставление работникам права сделать самостоятельный выбор в большей степени отвечает духу демократических ценностей, чем проведение в жизнь программы, в которой гарантированное право на труд отменяется недемократическим решением "сверху". Во-вторых, неизбежно понадобится немало времени, чтобы создать жизнеспособную систему страхования от безработицы, социальных пособий и программ профессиональной переподготовки. Эта система не может появиться за один день. Постепенное сокращение государственного сектора в сочетании с возможностью найти работу в частном секторе оставляют время для маневрирования, для создания системы социального обеспечения, аналогичной тем, которые действуют в государствах "всеобщего благосостояния".
Движение к свободному рынку, особенно в Советском Союзе, сдерживает проблема избыточного спроса, которая угрожает раскручиванием инфляционной спирали при смягчении контроля над ценами. Считается, что до перехода к рынку экономика должна быть избавлена от дефицитов, порожденных избыточным спросом. Однако эта аргументация свидетельствует лишь о логической непоследовательности, которая лежит в основе стратегии немедленного и повсеместного перехода к свободному рынку. Такая стратегия предполагает, что можно разрешить проблемы, созданные старой системой, опираясь на эту же систему. Но реформа потому и задумана, что старая система столкнулась с неразрешимыми для нее без рынка проблемами. Двухсекторная концепция лишена такого логического противоречия. Она предлагает установить для старой системы карантин, чтобы ее вредное воздействие не инфицировало реформируемую экономику. Эта стратегия, безусловно, имеет больше шансов на успех.
Против двухсекторной стратегии можно возразить, что она предполагает сохранение на долгие годы остова традиционной бюрократической системы. Сторонники немедленного создания свободного рынка могут не без основания сказать, что их предложения в большей степени отвечают осознанной обществом необходимости быстрых перемен. Однако, как я уже пытался показать в своей книге, проблема централизованной экономики заключается в отсутствии не свободного рынка, а эволюционного механизма, обеспечивающего капиталистической экономике динамизм и эффективность (к которым сегодня так стремятся реформаторы). Исторический опыт, а также аргументация, приведенная в предыдущих разделах, позволяют сделать вывод, что эффективный эволюционный механизм не может зародиться и действовать в государственном секторе. Немедленное введение рынка при сохранении госсектора мало что может дать для повышения его эффективности, а вероятнее всего, как уже отмечалось, приведет к ее снижению. В то же время с позиции эволюционизма сохранение системы централизованного управления можно даже считать преимуществом, облегчающим построение новой экономики.
