Многообразнее инструменты, шире цели: движение к Пост-Вашингтонскому консенсусу

Джозеф Стиглиц, профессор экономики, старший вице-президент и главный экономист Всемирного банка

Неофициальная страница Нобелевского лауреата Джозефа Стиглица на нашем сайте

ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ № 8 (1998)

Stiglitz J. More Instruments and Broader Goals: Moving toward the Post-Washington Consensus. WIDER Annual Lectures 2. Helsinki, NU/WIDER, 1998.

Рисунки, таблицы и ссылке к статье находятся в отдельном файле, который можно скачать здесь.

1. Введение

Цель данной работы - анализ современных подходов к осмыслению экономического развития, в особенности того, который иногда называют "пост-Вашингтонским консенсусом". Я остановлюсь на двух темах. Первая - мы сегодня лучше понимаем сущность механизмов, способствующих эффективной работе рынков. Согласно концепции Вашингтонского консенсуса, для успешной экономической деятельности требуются либерализация торговли, макроэкономическая стабилизация и рыночное ценообразование1. Как только правительство решит эти проблемы, то есть "уйдет с дороги", частные рынки эффективно распределят ресурсы и будут стимулировать экономический рост на здоровой основе. Безусловно, все названное необходимо для полноценного функционирования рынков: инвесторам трудно принимать правильные решения, когда инфляция достигает 100% в год, а кривая IS (характеризующая равновесный уровень дохода и процента на товарных рынках. - Прим. ред.) весьма изменчива. Однако политику, поддерживаемую Вашингтонским консенсусом, вряд ли можно считать комплексной, иногда же она способна дезориентировать. Для обеспечения работы рынков нужно нечто большее, чем только низкая инфляция; для этого требуются: действенное финансовое регулирование; политика, направленная на поддержание конкуренции; меры по стимулированию передачи технологий и усилению "прозрачности" рынков. И это лишь некоторые фундаментальные положения, упущенные Вашингтонским консенсусом. Расширились и наши представления о том, какие инструменты необходимы для содействия эффективному функционированию рынков, а перечень задач развития пополнился такими целями, как обеспечение его устойчивости, сокращение дифференциации доходов и укрепление демократических начал. Современное развитие связано с поиском взаимодополняющих стратегий для одновременного продвижения к названным целям. Однако мы не должны игнорировать и неизбежно возникающие в ходе их достижения противоречия. Это и будет второй темой, к которой я обращусь.

Некоторые уроки финансового кризиса в странах Юго-Восточной Азии

Прежде чем обсуждать эти темы, я хотел бы остановиться на том, какое влияние на наши представления о развитии оказал финансовый кризис в Юго-Восточной Азии. Успешное, а по некоторым оценкам, просто удивительное развитие стран этого региона послужило одной из причин осознания узости рамок Вашингтонского консенсуса. Ведь существовала целая группа стран одного региона, которая не слишком точно следовала рецептам данной концепции и тем не менее добилась наиболее впечатляющих успехов в истории. Следует отметить, что многие направления их политики, такие, как ограничение инфляции и бюджетного дефицита, полностью отвечали идеям Вашингтонского консенсуса. Некоторые аспекты их стратегии, например, упор на сокращение дифференциации доходов, хотя и не противоречили ему, но его сторонниками не акцентировались. Промышленная политика, проводившаяся в этих странах и направленная на уменьшение технологического разрыва между ними и более развитыми странами, на деле расходилась с духом Вашингтонского консенсуса. Эти наблюдения легли в основу исследования Всемирного банка "Восточно- Азиатское чудо", а также подтолкнули к недавнему переосмыслению роли государства в экономическом развитии2 .

С начала финансового кризиса страны Юго-Восточной Азии подверглись практически всеобщему осуждению за ошибочную экономическую политику, которая, как считают многие наблюдатели, и привела к возникновению хаоса в их хозяйстве. Некоторые идеологи высказывают мнение, что возникшие проблемы были обусловлены активным государственным вмешательством в экономику, приводя в качестве примера влияние правительств на кредитную политику, а также чрезмерно теплые отношения между правительством и крупными корпорациями-чеболами в Республике Корея. При этом они забывают об успехах последних трех десятилетий, которым, несмотря на отдельные ошибки, в немалой степени содействовало именно государство. Эти достижения - значительный рост ВВП на душу населения, увеличение ожидаемой продолжительности жизни, повышение уровня образованности населения и резкое сокращение бедности - являются реальными и переживут текущие финансовые потрясения.

Даже когда государства непосредственно вторгались в сферу производства, им удавалось добиться заметных успехов. Они создали самые эффективные в мире металлургические заводы, опровергая идеологов приватизации, которые считали, что подобное достижение в лучшем случае может быть лишь результатом стечения обстоятельств, а в худшем - вообще невозможно. Конечно, в целом государство должно сосредоточиться на том, что только оно одно и в состоянии сделать, а производство товаров, таких, как сталь, следует оставить на долю частного сектора. Однако суть текущих проблем в большинстве своем заключается не в том, что государство делало слишком много во всех областях, а в том, что оно недорабатывало в некоторых из них. В Таиланде, например, не то было плохо, что государство стимулировало инвестиции в недвижимость, а то, что правительственные органы не смогли вовремя направить их в другие секторы экономики. Республика Корея пострадала от чрезмерного кредитования компаний со слишком высокой долей заемных средств в их капитале и неэффективным корпоративным управлением. Ошибка заключалась не в том, что правительство направляло кредиты не тем заемщикам (тот факт, что нынешним потрясениям предшествовало предоставление займов столькими банками США, Европы и Японии, дает основания предположить, что субъекты рынка также могли серьезно ошибиться в выборе направлений кредитования), а в недостаточной активности государства, в недооценке им важности финансового регулирования и корпоративного управления3.

Современный кризис в странах Юго-Восточной Азии не ставит под сомнение восточно-азиатское "чудо". Основные его составляющие нельзя отрицать: ни в одном регионе мира за такое короткое время доходы не выросли так быстро и столько людей не вырвалось из бедности. Однако догматизация Вашингтонского консенсуса не позволяет правильно понять причины как успехов восточноазиатских экономик, так и их нынешних неудач. Меры по борьбе с кризисом в Юго-Восточной Азии, основанные на подобных взглядах, могут быть не только ошибочны, но и вредны.

Улучшение работы рынков

Появлению Вашингтонского консенсуса способствовал опыт стран Латинской Америки в 80-е годы. В то время рынки в регионе функционировали недостаточно успешно, что отчасти являлось следствием неэффективной государственной политики. В течение трех лет подряд сокращался ВНП. Размер бюджетного дефицита был очень велик – в некоторых странах он составлял 5-10% ВВП'1, а государственные расходы, которые его обусловили, направлялись не столько на производственные цели, сколько на субсидирование огромного и неэффективного государственного сектора. В условиях жестких ограничений на импорт и сравнительно слабой ориентации на экспорт фирмы не имели достаточных стимулов для повышения эффективности производства или поддержания международных стандартов качества продукции. Вначале бюджетные дефициты финансировались за счет займов, включая очень крупные займы из-за границы. Банкиры, стремясь ускорить оборот нефтедолларов, с готовностью предоставляли кредиты, а низкие процентные ставки сделали заимствование очень привлекательным даже в случае инвестиций с невысокой нормой прибыли. Однако после 1980 г. повышение реальных процентных ставок в США стало препятствовать продолжению заемных операций и увеличило бремя процентных платежей, заставляя многие страны прибегать к денежной эмиссии для финансирования разрыва между сохраняющимся высоким уровнем государственных расходов (чему способствовал резкий рост платежей по процентам) и сокращающейся налоговой базой. Результатом явилась высокая и крайне неустойчивая инфляция. В такой обстановке деньги стали значительно более дорогим средством обмена, экономическое поведение было ориентировано в большей степени на сохранение стоимости капитала, чем на производственные вложения, и относительные колебания цен, вызванные высокой инфляцией, подрывали одну из основных функций системы ценообразования, а именно - передачу информации.

Во многом под влиянием этих серьезных проблем экономическая элита США, руководство Международного валютного фонда и Всемирного банка выработали так называемый Вашингтонский консенсус. Сейчас пришло время проанализировать его результаты. Многие страны, такие, как Аргентина и Бразилия, осуществили успешную стабилизацию, и теперь им предстоит приступить ко второй "волне" реформ. Другие страны продолжали проводить относительно успешную политику или же сталкивались с проблемами, отличающимися от латиноамериканских. Например, правительства стран Юго-Восточной Азии имели профицит государственного бюджета, инфляция была низкой и до девальвации снижалась во многих странах (см. рис. 1 и 2). Причины нынешнего финансового кризиса лежат здесь в другой области и решение проблем не может быть найдено в рамках Вашингтонского консенсуса.

Сосредоточение внимания на борьбе с инфляцией - главной болезни стран Латинской Америки, выступавшей фоном для Вашингтонского консенсуса, - обусловило проведение макроэкономической политики, не способствовавшей долгосрочному экономическому росту и отвлекавшей от других важных источников макроэкономической нестабильности, а именно, слабости финансового сектора. Упор на либерализацию финансовых рынков мог иметь обратный эффект, содействуя макроэкономической нестабильности через ослабление финансового сектора. В более широком смысле можно сказать, что, делая акцент на либерализации торговли, дерегуляции и приватизации, политические деятели игнорировали другие важные составляющие, необходимые для создания эффективного рыночного хозяйства, и прежде всего конкуренцию. Между тем эти составляющие могут быть по крайней мере не менее значимы для достижения долгосрочного экономического успеха, чем стандартные экономические рецепты.

Некоторые другие важные элементы государственной политики также были упущены или недооценены Вашингтонским консенсусом. Назовем, в частности, образование, которое широко признано в качестве одного из определяющих факторов развития, а иные, например, совершенствование технологии, пока еще не получили должного общественного признания.

Успех Вашингтонского консенсуса в качестве научной доктрины зиждится на ее простоте: его политические рекомендации могут быть реализованы экономистами, использующими весьма упрощенные модели расчетов. Несколько экономических показателей - инфляция, рост денежной массы, процентные ставки, бюджетный и торговый дефициты - служат базой для набора политических рекомендаций. Действительно, в некоторых случаях экономисты прилетали в страну, рассматривали и уточняли эти данные, а затем давали макроэкономические рекомендации по политике реформ - и все в течение пары недель5.

Подход с позиций Вашингтонского консенсуса создает большие удобства для выработки политических рекомендаций. Он сосредоточивается на первоочередных вопросах, устанавливает легко копируемые процедуры, которые могут быть использованы крупными организациями вне зависимости от точки зрения конкретных специалистов. Кроме того, он ограничивается лишь формулированием предпосылок развития, но не предлагает ответов на все важные вопросы, возникающие в его процессе.

В противоположность этому идеи, которые я здесь представляю, к сожалению, не так просты. Их нелегко сформулировать как догму и проводить в жизнь в качестве реальной политики. Люди еще не придумали термометров, достоверно показывающих состояние "здоровья" экономики, более того, могут сложиться такие ситуации, при которых экономистам, особенно иностранным, лучше ограничиваться описанием последствий альтернативных решений. Политические процессы серьезно влияют на выбор направлений экономического развития. Экономическая политика должна разрабатываться не только техническими экспертами!

Достижение макроэкономической стабильности

Контроль над инфляцией. Он, видимо, является наиболее важным элементом стабилизационных мероприятий, предлагаемых в рамках Вашингтонского консенсуса. Аргументы в пользу активных предупредительных мер по борьбе с инфляцией основываются на трех предпосылках. Наиболее важная из них - высокие издержки инфляции, которую поэтому необходимо избежать или снизить. Второй предпосылкой является то, что если инфляция начинает расти, она легко выходит из-под контроля. Уверенность в этом усиливает мотивацию для принятия предупредительных мер против инфляции, поскольку риск ее увеличения представляется более серьезной угрозой, чем риск отрицательных воздействий на производство и роста безработицы. Третья предпосылка состоит в том, что цена снижения инфляции очень высока. Согласно такой логике, даже если поддержание низкой безработицы является более важным приоритетом, чем сохранение низкой инфляции, все равно нужно стремиться предотвратить повышение инфляции сегодня, чтобы избежать необходимости провоцировать глубокий спад производства для снижения инфляции в будущем: Все три предпосылки могут быть проверены эмпирически.

Анализ показал, что значительными издержками действительно сопровождается только высокая инфляция. М. Бруно и У. Эстер ли установили тот факт, что когда страна пересекает порог годовой инфляции в 40%, она попадает в ловушку высокой инфляции и низкого роста6. Между тем существует мало свидетельств того, что если инфляция находится ниже этого уровня, связанные с ней издержки высоки. Р. Барро и С. Фишер также подтверждают, что высокая инфляция в целом отрицательно влияет на экономический рост7, но и они не представили доказательств, что низкому уровню инфляции присущи высокие издержки. Фишер пришел к аналогичным результатам в отношении изменчивости инфляции8. Дж. Акерлоф, У. Диккенс и Дж. Перри в своем недавнем исследовании делают вывод, что умеренная инфляция может даже в большей степени способствовать экономическому росту, чем ее отсутствие9. Эмпирический анализ гипотезы ускоряющейся инфляции (известной также под названиями "выпустить джинна из бутылки", "скользкий склон" или "теория обрыва") не оставляет места для двух мнений: нет никаких свидетельств того, что рост темпов инфляции обусловлен увеличением инфляции в прошлом. Согласно имеющимся данным о борьбе с инфляцией, кривая Филлипса может быть вогнутой и, таким образом, издержки, связанные со снижением инфляции, окажутся меньше, чем выгоды, получаемые при ее повышении.

По моему мнению, из этого анализа можно сделать вывод, что ограничение высоких и средних темпов инфляции должно быть фундаментальным приоритетом экономической политики, но борьба за снижение и без того низкой инфляции вряд ли приведет к ощутимому улучшению функционирования рынков.

В 1995 г. более половины развивающихся стран имели годовые темпы инфляции ниже 15% (см. рис. 3). Для них контроль над инфляцией не является сверхприоритетной задачей. Видимо, он выступает важным элементом стабилизации и реформ в 25 странах, почти все из которых расположены в Африке, Восточной Европе и на территории бывшего Советского Союза, с темпами инфляции свыше 40% в год. Односторонний упор на борьбу с инфляцией может не только внести искажения в экономическую политику, не позволяя стране полностью реализовать свой потенциал роста и промышленного производства, но и способствовать институциональным изменениям, уменьшающим экономическую гибкость хозяйства, не принося в то же время важных выгод, которые может обеспечить экономический рост10.

Управление бюджетным дефицитом и дефицитом текущего платежного баланса. Второй элемент макроэкономической стабильности - сокращение размеров государственного сектора, бюджетного дефицита и дефицита текущего платежного баланса. На вопросе об оптимальном размере государственного сектора я остановлюсь ниже, а сейчас хотелось бы сосредоточиться на двух названных видах дефицита. Существует много свидетельств того, что устойчивый высокий бюджетный дефицит отрицательно сказывается на экономическом росте11. Все три метода финансирования дефицита имеют свои недостатки: внутренние заимствования способствуют повышению процентных ставок; внешние заимствования не слишком надежны; денежная эмиссия приводит к инфляции.

Нет простой формулы для определения оптимального уровня бюджетного дефицита. Оптимальность дефицита - или границы устойчивого дефицита12 - зависит от различных обстоятельств, включая фазу экономического цикла, перспективы будущего роста, направления правительственных расходов, развитие финансовых рынков и уровни национальных накоплений и инвестиций. Так, например, США сейчас стремятся сбалансировать свой бюджет. Я в течение длительного времени доказывал, что низкая норма личных сбережений и изменения в демографической ситуации способствуют тому, что США, вероятно, могут стремиться к профициту бюджета. Напротив, подобная политика в странах Юго-Восточной Азии не так актуальна в свете экономического спада с учетом высокой нормы личных сбережений и относительно низкого размера государственного долга по отношению к ВВП.

Опыт Эфиопии привлекает внимание к другому фактору оптимального дефицита - источнику его финансирования. В .последние несколько лет бюджетный дефицит в Эфиопии составлял около 8% ВВП. Некоторые иностранные советники предлагали его снизить. Другие же считали, что этот дефицит финансируется за счет стабильно и предсказуемо поступающей на очень льготных условиях иностранной помощи, которая направляется в страну не из-за необходимости покрытия бюджетного дефицита, а в связи с высокой отдачей от инвестиций. В этих условиях и при быстрой отдаче от государственных инвестиций в таких важных областях, как школьное образование и производственная инфраструктура (особенно дороги и энергетика), правительству, возможно, имеет смысл рассматривать иностранную помощь в качестве такого же законного источника доходов, как налоги, и балансировать бюджет с ее учетом.

Оптимальный уровень дефицита текущего платежного баланса трудно определить. Подобные дефициты возникают, когда страна инвестирует больше, чем накапливает. Нельзя заранее сказать, плохо это или хорошо; все зависит от конкретных обстоятельств и особенно от направлений использования финансовых ресурсов. Во многих странах норма окупаемости инвестиций значительно превышает стоимость привлечения иностранного капитала. В этих условиях дефицит текущего платежного баланса приобретает устойчивый характер13.

Форма финансирования дефицита тоже имеет значение. Преимуществом прямых иностранных инвестиций являются не только капитал и знания, которые с ними приходят, но и их стабильность. В Таиланде же, например, 8-процентный дефицит текущего платежного баланса в 1996 г. не только был значительным, но и покрывался за счет краткосрочных долларовых заимствований, используемых на финансирование инвестиций, деноминированных в местной валюте и направляемых нередко в избыточные и непродуктивные области, такие, как недвижимость. Вообще краткосрочная задолженность и движение портфельных инвестиций могут приводить к высокой неустойчивости финансовой системы, не принося при этом новых знаний11.

Стабилизация производства и содействие экономическому росту. Может показаться странным, но представление о макроэкономической стабильности, сложившееся в рамках Вашингтонского консенсуса, обычно недооценивает значения стабилизации производства или уровня безработицы. Между тем одной из главных целей экономической политики должно быть ограничение или предотвращение глубоких экономических спадов. В краткосрочной перспективе крупномасштабная вынужденная безработица очевидно неэффективна - с экономической точки зрения она представляет собой незадействованные ресурсы, которые могли бы быть использованы более продуктивно. Социально-экономическая цена таких спадов может оказаться разорительной: ломается уклад жизни,"распадаются семьи, увеличивается число бедных, снижается жизненный уровень населения, что при неблагоприятном развитии событий способно привести к политическому и социальному хаосу.

Кроме того, на долгосрочный экономический рост могут оказывать влияние и циклы деловой активности. Трудности заимствования средств для финансирования НИОКР заставляют компании резко сокращать расходы на научно-исследовательские работы, поскольку денежные поступления в период спада уменьшаются. Результатом является замедление роста совокупной факторной производительности в будущем. По-видимому, этот эффект играл немалую роль в США; вопрос о том, имеет ли он значение в странах, где развитию сферы НИОКР не уделяется большого внимания, требует дополнительного изучения. В целом, однако, можно сказать, что колебания объемов производства почти наверняка усиливают неопределенность и, таким образом, отрицательно сказываются на инвестициях15. Особенно велики колебания объемов производства в развивающихся странах. Медианное стандартное отклонение годовых темпов экономического роста в группе стран с высоким доходом равно 2,8% (см. рис. 4). Для развивающихся стран этот показатель составляет 5% или больше, что означает огромные колебания в темпах роста. Данный феномен ярко выражен в странах Европы и Средней Азии, Ближнего Востока, а также Северной и Центральной Африки.

Как же можно обеспечить макроэкономическую стабильность в смысле стабилизации производства или занятости? Традиционный ответ - проведением разумной макроэкономической политики, включая денежно-кредитную политику, направленную на сглаживание последствий циклических колебаний, и бюджетно-налоговую политику, задействующую автоматические стабилизаторы. Безусловно, названные меры необходимы, но все больше исследований, как теоретических, так и эмпирических, указывают на важность микроэкономических факторов поддержания макроэкономической стабильности. В этих работах подчеркивается роль финансовых рынков и причины экономических спадов объясняются ограничением кредитов и банкротствами банков и компаний16. В XIX в. большинство значительных экономических спадов в промышленных странах было спровоцировано финансовой паникой, которой иногда предшествовали, но всегда оказывались ее следствием обесценение активов и многочисленные банкротства банков. В ряде стран совершенствование механизмов регулирования и надзора, введение страхования депозитов и создание стимулов для финансовых институтов способствовали сокращению числа случаев и ослаблению тяжести последствий финансовой паники. Но финансовые кризисы продолжают происходить, и по некоторым свидетельствам, в последнее время они учащаются и становятся более разрушительными17. Даже с поправкой на инфляцию потери от известных потрясений на рынке сбережений и займов в США (1984-1991 гг.) в несколько раз превысили потери от Великой депрессии. В то же время, если измерить глубину первых по отношению к ВВП, они не войдут в список 25 самых крупных международных банковских кризисов с начала 80-х годов (см. табл. 1).

Банковские кризисы приводят к тяжелым макроэкономическим последствиям, сдерживая экономический рост в течение пяти последующих лет (см. рис. 5). В 1975-1994 гг. в странах, не испытавших финансового кризиса, темпы экономического роста несколько возросли; в странах, в которых произошел банковский кризис, в следующие пять лет темпы роста ВВП снизились в среднем на 1,3 процентных пункта. Очевидно, создание надежной финансовой системы - важнейшее условие обеспечения макроэкономической стабильности.

Процесс финансовых реформ

Создание надежных финансовых систем важно не только для избежания экономических кризисов. Финансовую систему можно сравнить с "мозгом" экономики. Она играет главную роль в аккумулировании избыточных сбережений экономических агентов. Их ресурсы перераспределяются между другими агентами, такими, как предприниматели и строители жилья, которые могут их производительно использовать. Хорошо функционирующие финансовые системы направляют собранные ресурсы наиболее эффективным получателям в отличие от плохо функционирующих финансовых систем, которые часто направляют ресурсы в сферы с низкой прибыльностью. Отбор проектов - это только первый этап. Финансовая система должна постоянно контролировать использование средств, обеспечивая их производительную работу. В ходе этого процесса финансовые рынки выполняют и ряд других функций, включая уменьшение рисков, увеличение ликвидности и передачу информации. Все названные функции важны как для накопления капитала, так и для повышения совокупной факторной производительности.

Сами по себе финансовые рынки не смогут эффективно выполнять эти функции. Проблемы неполноты информации, несовершенства рынков и нечеткости контрактов особенно остро стоят в финансовом секторе, приводя к равновесию, которое даже не является ограниченно эффективным по Парето18.

Упор на "прозрачность", сделанный в ходе недавнего обсуждения причин финансового кризиса в странах Юго-Восточной Азии, отражает растущее признание важности достоверной информации для эффективного функционирования рынков. Рынки капиталов особенно нуждаются в жестких стандартах аудита наряду с эффективной юридической системой, способных свести мошенничество к минимуму, обеспечить инвесторов надежной информацией о балансах компаний и защитить права меньшинства акционеров. Но самой по себе "прозрачности" недостаточно, в частности, потому, что информация всегда ограничена. Требуются четкие правовые механизмы вместе с мерами по регулированию и надзору для смягчения остроты этих информационных проблем и обеспечения условий для эффективного функционирования финансовых рынков.

На эффективных финансовых рынках регулирование преследует четыре цели: поддержание безопасности и надежности (регулирование, побуждающее к осмотрительному поведению агентов рынка); стимулирование конкуренции; защита потребителей; содействие доступу к капиталу лишенных его социальных групп. Во многих случаях стремление к достижению социальных целей, таких, как получение национальными меньшинствами и группами населения с невысокими доходами соответствующих ресурсов (чему, например, в США служат закон о реинвестициях на местном уровне или Федеральная национальная ипотечная ассоциация, призванная аккумулировать средства для ипотечного кредитования), может способствовать достижению и экономических целей. Аналогичным образом защита потребителей - это не только хорошая социальная политика, она также укрепляет уверенность в том, что на экономических рынках осуществляется определенный контроль. Без такой уверенности рынки останутся ограниченными и неэффективными.

Однако время от времени политики сталкиваются с необходимостью выбора между противоречащими друг другу целями. Финансовые ограничения, введенные в некоторых странах Юго-Восточной Азии, увеличили франчайзную стоимость банков с тем, чтобы банки не брали на себя слишком большие риски, которые могут привести к дестабилизации банковского сектора. Хотя эти ограничения, безусловно, имели свои издержки, выигрыш от возросшей стабильности почти наверняка их перевесил. Снятие многих из этих ограничений в последние годы, думается, в немалой степени способствовало усилению финансовой нестабильности в регионе.

Всемирный банк и другие международные организации пытались создать более совершенные банковские системы. Но изменение системы - посредством институционального развития, перемен в культуре кредитования, создания органов регулирования для снижения избыточных рисков19 - оказалось делом более трудным, чем нахождение краткосрочных решений, таких, как рекапитализация банковский системы. В худших случаях временные меры могут даже ослабить стремление к углублению реформ. Поскольку решение фундаментальных проблем откладывалось, некоторые страны снова и снова нуждались в поддержке.

Вашингтонский консенсус сложился в условиях жестко регулируемых финансовых систем, причем большинство мер по их регулированию было направлено на ограничение конкуренции, а не на содействие достижению четырех вышеуказанных целей регулирования. Но все чаще догма либерализации рассматривалась как самоцель, а не как способ совершенствования финансовой системы. Не вдаваясь в подробный анализ составных элементов либерализации (освобождение ставок по депозитам и кредитам, допуск иностранных банков на рынок, снятие ограничений на перевод капиталов и предоставление займов), я остановлюсь на некоторых общих вопросах.

Во-первых, главное - это не либерализация или дерегулирование, а создание механизма регулирования, обеспечивающего эффективную работу финансовой системы. Для многих стран это означает отказ от такого государственного воздействия, которое лишь ограничивает конкуренцию, при одновременном введении мер, ее стимулирующих, а также побуждающих к осмотрительному поведению игроков на рынке (включая соответствующие стимулы для банков).

Во-вторых, даже когда проект желаемой финансовой системы создан, в переходный период надо проводить очень выверенную политику. Попытки осуществить мгновенные изменения (иногда их называют "большой взрыв") игнорируют очень деликатные вопросы последовательности шагов. Например, в Таиланде действовали ограничения на кредитование банками операций в сфере недвижимости. В процессе либерализации они были отменены, но вместо них не была создана более совершенная система регулирования, основанная на оценке рисков. Результатом этого (наряду с другими последствиями) явилось крупномасштабное ошибочное перераспределение ресурсов в топливный сектор и сферу недвижимости, что, в свою очередь, послужило важной причиной финансового кризиса.

Нужно осознать всю трудность создания быстро реагирующего на внешние сигналы финансового сектора. Даже в странах с развитыми институтами, высоким уровнем "прозрачности" и эффективным корпоративным управлением, таких, как США или Швеция, возникали серьезные проблемы в финансовой сфере. Перед развивающимися странами стоят намного более сложные задачи, а их институциональная база еще не сформировалась.

В-третьих, во всех странах главной целью регулирования следует признать обеспечение того, чтобы все участники рынка руководствовались верными стимулами: правительство не может и не должно контролировать каждую сделку. В банковской системе либерализация не приведет к положительному результату, если только она не создаст стимулов для владельцев банков, рынков и надзирающих органов использовать их информацию эффективно и действовать осторожно.

Необходимо также решить проблему создания эффективных стимулов на рынках ценных бумаг. Для менеджеров должно быть более прибыльным увеличение стоимости акционерного капитала, чем лишение меньшинства акционеров их активов: рентоориентированное поведение может быть такой же серьезной проблемой в частном секторе, как и в государственном. Без соответствующей юридической инфраструктуры рынки ценных бумаг просто не смогут выполнять свои важнейшие функции, что нанесет ущерб перспективам долгосрочного экономического роста. Интересы акционеров, особенно меньшинства, должны быть защищены законом.

Упор на микроэкономические, особенно финансовые, основы макроэкономики означает изменение реакции и на валютный кризис. В частности, в случае, когда последний является результатом неэффективного функционирования финансового сектора, традиционный подход, заключающийся в повышении процентных ставок, может оказаться контрпродуктивным20. Соотношения требований и обязательств по срокам и структура балансов банков и корпораций нередко сильно различаются, в частности, потому, что у банков есть мощные стимулы использовать краткосрочную задолженность для контроля и воздействия на фирмы-заемщики, а у вкладчиков банков - в этих же целях использовать краткосрочные депозиты. В результате рост процентных ставок может привести к значительному сокращению чистого капитала банков, еще больше усиливая банковский кризис21. Эмпирические исследования МВФ и Всемирного банка подтвердили, что рост процентных ставок способствует повышению вероятности банковского кризиса и что девальвации валют в этом случае серьезного эффекта не дают22.

Сторонники политики высоких процентных ставок утверждают, что она необходима для восстановления уверенности у экономических агентов и прекращения обесценения национальной валюты. Последнее, в свою очередь, нужно для возрождения экономики и предотвращения вспышки инфляции, спровоцированной повышением цен на импортные товары23. Этот рецепт основан на предположениях о возможных реакциях рынка - то есть о том, что именно восстановит уверенность его агентов - и значениях важнейших макроэкономических параметров.

В конечном счете доверие и важнейшие макроэкономические параметры тесно взаимосвязаны. Способны ли меры, ослабляющие экономику, особенно ее финансовую систему, восстановить доверие? Безусловно, если экономика изначально сталкивается с высоким уровнем инфляции, вызванным избыточным совокупным спросом, рост процентных ставок будет рассматриваться как способ нормализации вышеупомянутых параметров путем восстановления макроэкономической стабильности. В экономике, которая характеризуется незначительной начальной макроэкономической несбалансированностью, но предсказуемым глубоким экзогенным сокращением совокупного спроса, высокие процентные ставки приведут к экономическому спаду, который наряду с самими процентными ставками подорвет стабильность финансовой системы.

Поощрение конкуренции

До сих пор я отстаивал позицию, что макроэкономическая политика не должна сводиться к одностороннему упору на ограничение инфляции и бюджетного дефицита, а набор политических рекомендаций, лежащих в основе Вашингтонского консенсуса, недостаточен для обеспечения макроэкономической стабильности или долгосрочного развития - для этого требуется наличие надежных финансовых рынков. Но при их создании нельзя путать средства и цели; главное - формирование соответствующей системы регулирования, а не финансовая либерализация.

Теперь я хочу обосновать тезис о том, что конкуренция имеет принципиальное значение для эффективного функционирования рыночной экономики. В этом вопросе также наблюдается некоторое смешение средств и целей. Политику, которая должна была бы рассматриваться в качестве средства усиления конкуренции на рынке, оценивали как самодостаточную цель. В результате в некоторых случаях задачи, стоящие перед такой политикой, не были решены.

Согласно фундаментальным постулатам экономики благосостояния, рыночная экономика будет эффективной только при наличии частной собственности и конкурентных рынков. Во многих странах - особенно развивающихся и переходных - нет ни того, ни другого. До последнего времени, однако, акцент делался почти исключительно на создании частной собственности и либерализации торговли, которую путали с формированием конкурентных рынков. Либерализация торговли сама по себе очень важна, но без конкурентных рынков мы не сможем воспользоваться всеми ее плодами.

Содействие свободной торговле. Либерализация торговли, ведущая в конечном счете к свободной торговле, являлась ключевым элементом Вашингтонского консенсуса. Упор на либерализацию торговли был естественным: экономика стран Латинской Америки стагни- ровала за протекционистскими барьерами24. Стратегия импортозамещения оказалась крайне неэффективной с точки зрения содействия экономическому развитию. Во многих странах производились товары с отрицательной добавленной стоимостью, а распространение инноваций подавлялось. Однако обычный аргумент, что протекционизм сам по себе препятствовал внедрению инноваций, не совсем точен. Ведь государства могли создать конкуренцию среди отечественных компаний, что обеспечило бы стимулы для импорта новых технологий. Именно неспособность государства содействовать внутренней конкуренции в гораздо большей степени, чем защита от проникновения зарубежных товаров, послужила причиной стагнации. Конечно, конкуренция с зарубежными производителями усиливает конкуренцию в целом. Но не исключено, что в подобной гонке местные фирмы, скорее всего, окажутся выброшенными на обочину. Потребители от этого могут выиграть, но последствия для экономического роста будут неоднозначными.

Либерализация торговли может способствовать конкуренции, но отнюдь не автоматически. Если такая либерализация осуществляется в стране с монопольным импортером, получение ренты передается от государства монополисту, но цены при этом вряд ли снизятся. Таким образом, либерализация торговли - ни необходимое, ни достаточное условие для создания конкурентной, ориентированной на инновации экономики.

Не менее важным, чем обеспечение конкуренции в секторах, ранее защищенных от влияния импортной продукции, является содействие конкуренции в сфере экспорта. Ярким подтверждением этого тезиса служит успешный опыт стран Юго-Восточной Азии. Позволяя каждой стране воспользоваться ее сравнительными преимуществами, торговля способствует росту заработной платы и расширяет потребительский выбор. В течение последних 15 лет именно этому торговля и содействовала - объемы мировой торговли увеличивались на 5% ежегодно, что почти в два раза превышало темпы роста мирового ВВП. Многим не до конца ясно то, каким образом либерализация торговли ведет к росту производительности труда. Согласно стандартной теории Хекшера-Олина, страны производят больше той продукции, которая у них лучше получается, и закупают ту, которую не могут должным образом производить. В действительности основной выигрыш от торговли, по-видимому, носит межвременной характер и его причиной служит повышение эффективности при незначительных отраслевых сдвигах. Для того чтобы разобраться в факторах повышения эффективности, необходимо понять зависимость между торговлей, конкуренцией и либерализацией. Здесь требуются дополнительные исследования25.

Проведение приватизации. Государственные монополии в отдельных отраслях ограничивают конкуренцию, но упор на приватизацию в последнее десятилетие был вызван не столько беспокойством по поводу недостатка конкуренции, сколько акцентом на стимулирующей роли прибыли. В определенном смысле для Вашингтонского консенсуса было естественным сосредоточиться в большей степени на приватизации, чем на конкуренции. Дело не только в том, что государственные предприятия были неэффективными или их убытки способствовали росту бюджетного дефицита, усиливая макроэкономическую нестабильность. Приватизация позволяет одновременно убить двух зайцев: повысить экономическую эффективность и сократить бюджетный дефицит26: Считалось, что если появятся права собственности, поведение собственников, стремящихся максимизировать прибыль, сведет на нет непроизводительные расходы и неэффективность. В то же время продажа предприятий принесет дополнительные поступления в бюджет.

В ретроспективе видно, что процесс приватизации в переходных экономиках (по крайней мере в нескольких из них) сопровождался тяжелыми ошибками, но в то время многие считали, что все идет как надо. Хотя большинство предпочли бы проведение более организованной реструктуризации предприятий и формирование эффективной законодательной инфраструктуры (охватывающей такие сферы, как контрактное право, банкротства, корпоративное управление и конкуренцию) до или по крайней мере одновременно с проведением приватизации, никто не знал, как долго еще будет открыто "окно реформ". В этих условиях быстрая и полная приватизация с переносом решения накопившихся проблем на более позднее время казалась разумным выходом. Сегодня видно, что сторонники приватизации, похоже, переоценили ее выгоды и недооценили издержки, особенно политические, самого процесса и те препятствия, которые ускоренная приватизация создает для дальнейших реформ. В настоящее время с учетом опыта семи лет реформ выбор такой политики представляется гораздо менее оправданным.

Но и тогда многие специалисты выступали против поспешной приватизации без создания необходимой институциональной инфраструктуры, включая конкурентные рынки и органы регулирования. Д. Саппингтон и я в фундаментальной теореме приватизации показали, что условия, при которых она может достичь общественных целей повышения эффективности производства и обеспечения социальной справедливости, весьма ограничены и напоминают условия, при которых конкурентные рынки становятся Парето-эффективными27. Например, при отсутствии конкуренции создание частной, нерегулируемой монополии приведет, скорее всего, к росту цен для потребителей. Существуют также свидетельства того, что частные монополии в условиях отсутствия конкуренции становятся неэффективными и не слишком озабочены инновациями.

Действительно, крупные предприятия, как государственные, так и частные, имеют много общего и сталкиваются с одинаковыми организационными проблемами. В обоих случаях происходит серьезное делегирование полномочий - ни законодательные органы, ни акционеры крупных компаний не в состоянии контролировать ежедневную деятельность предприятия и властная иерархия заканчивается на менеджерах, обладающих значительной долей автономии и свободы действий. Рентоориентированное поведение встречается как на частных, так и на государственных предприятиях. В ряде исследований было показано, что существуют сильные стимулы не только к такому поведению руководства предприятий, но и к действиям, расширяющим его спектр28. В Чехии смелый эксперимент с ваучерной приватизацией, похоже, потерпел неудачу из-за названных проблем, впрочем, как и проблем более общего характера. А именно - могут ли рынки капиталов без соответствующей юридической и институциональной инфраструктуры оказывать необходимое дисциплинирующее воздействие на менеджеров или эффективно распределять ограниченные финансовые ресурсы?

Обычно государственные организации не могут обеспечить эффективные стимулы и часто устанавливают разнообразные дополнительные ограничения. Если же эти проблемы решаются эффективно и государственные предприятия начинают действовать в конкурентной среде, различия в функционировании государственных и частных предприятий уменьшаются29.

Различия между государственными и частными предприятиями нередко "размыты", существует множество промежуточных организационных форм. Так, акционирование даже при сохранении государственной собственности ставит предприятие в зависимость от более жестких бюджетных ограничений и возможностей самофинансирования. В этом случае государственные предприятия заинтересованы в увеличении выпуска продукции. Согласно некоторым данным, большинство выгод от приватизации было получено еще до ее проведения как следствие введения эффективной системы стимулирования, нацеленной как на отдельного работника, так и на деятельность организации в целом30.

Опыт Китая и Российской Федерации наиболее ярко демонстрирует, что конкуренция более важна для успешного экономического развития, чем форма собственности. Китай расширил сферу конкуренции без приватизации государственных предприятий. Конечно, в государственном секторе остались нерешенные проблемы, но к ним можно будет вернуться па следующем этапе реформ. В России же большая часть экономики была приватизирована, при этом специальных мер по стимулированию конкуренции не предпринималось. Трудно себе представить больший разрыв в объемах производства - Россия скатилась на уровень десятилетней давности, в то время как в Китае на протяжении почти двух десятилетий поддерживаются двухзначные темпы экономического роста. Хотя различия в функционировании их экономик можно лишь частично объяснить особенностями проводимой ими политики, опыт обеих стран создает сложные проблемы для традиционных экономических теорий.

В частности, масштабы и продолжительность спада в России сами по себе довольно загадочны: считалось, что советская экономика была очень неэффективной и значительная часть производимой продукции имела военное назначение. Преодоление такой неэффективности должно было бы способствовать росту ВВП, а сокращение военных расходов - увеличению личного потребления населения. Но похоже, что ничего подобного не происходит.

Масштабы и успешность развития китайской экономики в последние 20 лет также представляют собой загадку для стандартной теории. Руководство страны не только отказалось от стратегии быстрой приватизации, оно не использовало и многие другие элементы Вашингтонского консенсуса. Тем не менее Китай добился беспримерных экономических успехов. Если 30 провинций Китая рассматривать в качестве отдельных стран - а численность населения многих из них превышает соответствующий показатель большинства стран с низким уровнем дохода, - то в список 20 стран с самыми высокими темпами экономического роста в 1978-1995 гг. вошли бы только провинции Китая111. Хотя в 1978 г. ВВП Китая равнялся примерно '/4 совокупного ВВП стран с низким уровнем дохода, а численность его населения - 40%, Китай обеспечил в 1978-1995 гг. почти 2/:t всего прироста ВВП в странах этой группы.

Несмотря на все трудности сопоставлений между Китаем и Россией, возникающие из-за ряда статистических проблем, в целом картина ясна: в бывшем СССР реальные доходы и потребление населения сократились, а в Китае - резко возросли.

Из сравнения результатов реформ в Китае и России можно сделать важный вывод для политической экономии приватизации и конкуренции. В ходе приватизации монополий оказалось очень сложным предотвратить коррупцию и появление других проблем. Огромные рентные доходы, возникающие при приватизации, способствуют тому, что предприниматели предпочитают получать контроль над приватизируемыми предприятиями, а не инвестировать в создание своих собственных фирм. Напротив, политика содействия конкуренции нередко уменьшает рентные доходы и усиливает стимулы к созданию богатства. Важное значение имеет также и очередность проведения приватизации и мер регулирования. Приватизация монополии может создать сильные укоренившиеся интересы, которые ослабят возможности регулирования или конкуренции в будущем.

С Вашингтонским консенсусом можно согласиться - приватизация важна. Государство должно сосредоточить свои ограниченные ресурсы в тех областях, в которые не идет и, скорее всего, не пойдет частный предприниматель. Правительству нет смысла управлять сталелитейными заводами. Но последовательность и масштабы приватизации требуют серьезного обсуждения. Даже если приватизация повышает эффективность производства, при этом несмотря на все меры регулирования могут не достигаться более важные социальные цели. Должны ли быть приватизированы тюрьмы, общественные услуги или производство атомных бомб (или высокообогащенного урана), как предлагали некоторые специалисты в США? Где границы приватизации? В рамках государственного сектора можно сотрудничать с частным (заключая контракты, проводя аукционы и т.д.). Насколько эффективны такие механизмы в качестве альтернативы полной приватизации? Эти вопросы выпали из поля зрения Вашингтонского консенсуса.

Меры регулирования. Конкуренция - важный элемент любой развитой рыночной экономии. Но в некоторых секторах она неэффективна - в так называемых естественных монополиях, хотя даже в них масштабы и формы реальной и потенциальной конкуренции постоянно меняются. Новые технологии раздвигают границы конкуренции во многих секторах, которые традиционно были высокорегулируемыми, например, в телекоммуникациях и электроэнергетике.

В этих областях традиционные подходы к регулированию с их жестким противопоставлением регулирования и дерегулирования, конкуренции и монополии оказались не слишком подходящими. Новые технологии не требуют полного дерегулирования, поскольку не все составные элементы таких отраслей одинаково конкурентоспособны. Вместо этого необходимо вносить соответствующие изменения в механизмы регулирования, чтобы отвечать на новые вызовы времени. Такие изменения предполагают признание существования смешанных областей экономики, в одной части которых конкуренция возможна, в то время как в другой вероятно доминирование нескольких производителей. Если позволить фирме, обладающей рыночной властью в одной сфере регулируемой отрасли, распространить ее на другие сферы, то это нанесет серьезный ущерб экономической эффективности.

Выдвижение политики поощрения конкуренции на передний план. Хотя границы здоровой конкуренции расширились, она еще нередко носит несовершенный характер, особенно в развивающихся странах. Конкуренция ослабляется различными способами, включая тайные сговоры и временное снижение цен с целью вытеснения конкурентов. Ее можно эффективно ограничивать даже при наличии многих производителей - путем установления контроля над распределительными системами. Конкуренция сдерживается вертикальными ограничениями. Широкий простор для неконкурентного поведения открывают также новые технологии, что показали недавние события в авиационной и компьютерной отраслях США. Необходимость принятия эффективных антимонопольных законов в развивающихся странах еще не вполне доказана. Сформировавшаяся в США целостная юридическая и институциональная система может им не подойти. Для многих развивающихся стран лучше опираться на естественно сложившиеся правила.

Политика содействия конкуренции имеет также важные последствия для торговой политики. Сегодня в большинстве стран внутренняя и внешняя конкуренция регулируется различными правилами (за исключением Австралии и Новой Зеландии). При почти полном отсутствии какого-либо обоснования нормы, определяющие условия конкуренции в международной торговле (такие, как антидемпинговые меры и компенсационные таможенные пошлины), существенно отличаются от национального антимонопольного законодательства; многое из того, что внутри страны рассматривается как здоровая ценовая конкуренция, в международной торговле считалось бы демпингом. Эти нарушения правил честной торговли впервые появились в промышленно развитых странах, но сейчас распространяются и на развивающиеся страны, которые опередили первых по числу случаев возбуждения антидемпинговых процедур, о чем было впервые сообщено ГАТТ/ВТО в 1996 г.32 Лучший способ покончить с такими нарушениями - интегрировать законы о честной торговле и честной конкуренции на основе глубокого понимания природы конкуренции, выработанного в течение столетия антимонопольными органами и экономистами - специалистами в области организации промышленного производства.

Государство, выступающее как дополнение к рынку

На протяжении большей части XX в. от государства ожидали увеличения расходов и более активного вмешательства в экономику. Под влиянием этих требований доля государственных расходов в ВВП возросла (см. рис. 6). Политика Вашингтонского консенсуса, напротив, основывалась на отрицании активной роли государства: масштабы последнего должны быть минимальными, а его вмешательство в экономику - предельно ограниченным. При этом подразумевалось, что государство менее эффективно выполняет экономические функции, чем рынки. Следовательно, чем его меньше, тем лучше.

Конечно, нельзя отрицать, что сфера деятельности государства нередко слишком широка, а должные приоритеты в этой деятельности отсутствуют. Последнее снижает его эффективность. Очень важно сосредоточить усилия государства на решении фундаментальных проблем: выработке экономической политики; развитии образования и здравоохранения; строительстве дорог; поддержании закона и порядка; обеспечении защиты окружающей среды. Но сказанное не означает, что активность государства должна быть сведена к минимуму. Государство призвано играть активную роль в регулировании экономических процессов, принятии мер по социальной защите населения и его социальному обеспечению. Проблема заключается не в том, должно ли государство быть вовлеченным в экономическую жизнь общества, а в том, каким образом это нужно делать. Следовательно, основной вопрос - не масштабы государства, но направления и методы его деятельности. В странах с эффективными экономиками сфера деятельности государства достаточно широка.

В последние десятилетия стали складываться теоретические основы анализа роли государства: признание того, что рынки не всегда действуют эффективно, не говоря уже о социально приемлемом распределении, позволило выработать концепцию "провалов рынка" (market failures). Был составлен четко определенный перечень таких провалов, связанных с внешнеэкономической деятельностью и производством общественных благ, где вмешательство государства в экономику признавалось оправданным. Впоследствии этот перечень расширился - в него были включены неполнота информации и несовершенство рынков. Согласно данной концепции, отрасли и виды деятельности были разделены на две группы: относящиеся к прерогативам государства и принадлежащие к сфере частного бизнеса. Позднее все больше ученых стали признавать, что государство и частный сектор тесно взаимосвязаны. Первое должно выступать дополнением к рынкам, делая то, что способствует улучшению их функционирования, и исправляя рыночные провалы. В ряде случаев государство действовало в качестве эффективного катализатора - например, предпринятые им шаги помогли решить проблему дефицита социальных нововведений. Но после того как функция катализатора государством выполнена, оно должно отойти в тень.

Остановимся кратко лишь на двух областях, в которых государство может успешно дополнять рынки, - формирование человеческого капитала и передача технологий.

Формирование человеческого капитала. Уже давно признано, что человеческий капитал является важным фактором экономического роста. Согласно оценкам ряда специалистов33, повышение продолжительности образования в США на один год ведет к увеличению ВВП на 5-15%. Отдача от вложений в образование в развивающихся странах еще выше: инвестиции в начальное образование в странах Центральной Африки обеспечивают рост ВВП на 24%, а в группе стран с низким доходом в целом -в среднем на 23%34. Анализ факторов экономического роста в развивающихся странах также подтверждает значительную роль накопления человеческого капитала35. Например, страны Юго-Восточной Азии сделали упор на всеобщее образование как необходимый элемент перехода от аграрной стадии развития к индустриальной.

Сам по себе рынок недоинвестирует в человеческий капитал. Очень нелегко заимствовать средства под будущие доходы, поскольку человеческий капитал не может выступать в качестве обеспечения кредита. Особенно трудно приходится бедным семьям. Следовательно, на государство ложится важная обязанность по предоставлению образовательных услуг; оно должно делать их более доступными и обеспечивать возможность получения необходимых ресурсов.

Передача технологий. Исследования проблем отдачи инвестиций в НИОКР в развитых странах показали, что ее уровень колеблется по странам в пределах 20-30%, а социальная отдача превышает 50%, что намного больше, чем отдача от вложений в образование36. В работах, посвященных анализу факторов экономического роста, показано, что рост душевого дохода в значительной степени обусловлен увеличением совокупной факторной производительности. Согласно данным Р. Солоу37, 87,5% прироста часовой производительности труда в 1909-1949 гг. было обеспечено за счет фактора НТП. При использовании стандартной производственной функции Кобба-Дугласа для расчета величины душевого дохода в Республике Корея (если бы единственным его фактором было накопление капитала) в 1990 г. он должен был бы составить только 2041 долл. (в ценах 1985 г.). Реальная же величина душевого дохода равнялась 6665 долл. Разница объясняется возросшей отдачей от единицы используемых в производстве ресурсов, что частично является следствием совершенствования технологий.

Сам по себе рынок иедоинвестирует в развитие технологий. Как и в случае образования, вложения в технологии не могут выступать в качестве обеспечения кредита. Инвестиции в НИОКР также существенно более рискованны, чем другие виды инвестиций, при этом весьма значительна асимметричность информации, что может снижать эффективность функционирования рынка38. Технологии обладают и огромными внешними эффектами, которые рынок в должной мере не учитывает. Действительно, в определенном смысле знания напоминают классическое общественное благо. Выигрыш общества от увеличения инвестиций в технологии намного превышает выигрыш отдельных предпринимателей. Томас Джефферсон однажды заметил, что идеи - как свечи, которые зажигают другие свечи, не теряя собственного пламени. Если государство самоустранится из сферы НИОКР, инвестиции в новые технологии и их производственное освоение окажутся явно недостаточными.

Для большинства стран, которые не относятся к технологическим лидерам, отдача от заимствования технологий намного превышает отдачу от проведения самостоятельных НИОКР. Таким образом, политика, направленная на передачу технологий, выступает одним из ключевых факторов развития. Важный аспект подобной политики - инвестиции в человеческий капитал, особенно в высшее образование. Финансирование университетов оправдано не потому, что оно увеличивает человеческий капитал отдельных личностей, а в силу значительных внешних эффектов, связанных со способностью экономики импортировать идеи. Конечно, во многих развивающихся странах среди выпускников университетов высока безработица; многие из них заняты на непроизводительной государственной службе. В этих странах, возможно, слишком большое значение придается гуманитарному образованию. В то же время Республика Корея и Тайвань сократили отставание от развитых стран в области производительности труда за счет усиленной подготовки ученых и инженеров.

Передаче технологий могут способствовать и прямые иностранные инвестиции. Например, в Сингапуре смогли быстро усвоить знания, которые сопровождали их приток.

Большое значение имеет и политика, проводимая странами - технологическими лидерами. Возможно, существует некоторое противоречие между стимулами к производству знаний и выгодами от их распространения. В последние годы стало высказываться опасение, что общественный баланс, сложившийся в развитых странах (нередко под давлением групп специальных интересов), недостаточно учитывает потребность в распространении инноваций. В результате их темпы могут замедлиться, что негативно скажется на уровне жизни населения как в богатых, так и в бедных странах39.

Повышение эффективности государства

Какая политика способна повысить эффективность экономики? Здесь также нельзя путать причины и следствия. Те меры, на которые делал акцент Вашингтонский консенсус, вероятно, были разумными с точки зрения решения проблем, стоявших перед странами Латинской Америки в 80-е годы, но они вряд ли являются единственно возможными или даже центральными элементами политики, проводимой в новых условиях.

Составная часть стратегии, направленной на повышение эффективности экономики, - признание соответствующей роли государства, что должно найти свое выражение в определении способов, посредством которых оно может лучше дополнять рынки. Обратимся теперь к другому важному элементу государственной политики, а именно, как сделать государство более эффективным при выполнении им своих задач. Всемирный банк в своем отчете за 1997 г. показал, что эффективное государство жизненно необходимо для успешного социально-экономического развития40. На основе данных по 94 странам за три десятилетия в исследовании продемонстрировано, что экономические результаты деятельности различных стран обусловлены не столько проводимой экономической политикой и накопленным человеческим капиталом, сколько качеством институциональной системы. Именно институты определяют ту среду, в которой функционируют рынки. Слабая институциональная среда способствует усилению произвола со стороны государственных органов и чиновников.

Возникает вопрос: каким образом государство, учитывая различные стартовые условия развития стран - уникальность их истории, культуры, общественных отношений, может стать эффективным? Частичный ответ на него заключается в том, что государство должно соразмерять свои задачи и возможности, не забывая и о потенциале частного сектора. Страны с низким уровнем дохода часто характеризуются слабыми рынками и государственными институтами. Поэтому очень важно, чтобы в этих странах упор был сделан на повышение роли государства как дополнения рынков.

Но спектр возможностей государства не предначертан судьбой. Оно может расширить собственные возможности, вновь укрепив свои институты не только путем создания административно-технических органов, но и институционализируя правила и нормы, которые бы стимулировали чиновников действовать в интересах общества, ограничивая в то же время произвол и коррупцию. Этому будут способствовать независимость судов, система институциональных сдержек и противовесов, основанная на разделении ветвей власти, и эффективный контроль. Установление достаточно высоких окладов чиновникам привлечет в их ряды более талантливых людей и повысит уровень профессионализма государственных служащих.

Возможно, наиболее перспективным, но пока малоисследованным способом повышения эффективности государства является использование им рынков и рыночных механизмов. Для этого существует несколько путей. Государство может:

- прибегать к аукционам как при закупках товаров и услуг, так и при распределении общественных ресурсов;

- заключать контракты на осуществление значительной части функций, ранее выполнявшихся государством;

- использовать методы оплаты выполненной работы только в зависимости от достигнутых результатов (performance contracting) даже в случаях, когда заключение контрактов не представляется возможным или желательным;

- ориентироваться на рыночную информацию; например, государство может полагаться на рыночные оценки при осуществлении закупок или использовать информацию о ставках процента по субординированной задолженности по банковским ссудам для определения соответ ствующей величины премии за риск при страховании депозитов.

В то же время деятельность государства более эффективна, когда оно стремится удовлетворять потребности и интересы своих граждан, одновременно делая их сопричастными проводимой политике. М. Бруно подчеркивал важность формирования общественного консенсуса, направленного на борьбу с инфляцией. Причина этого очевидна: если рабочие убеждены, что с ними обращаются несправедливо, они могут потребовать повышения заработной платы и выдвинуть иные требования, способствующие росту инфляции, что сделает задачу смягчения инфляционного давления практически нерешаемой'11.

На микроэкономическом уровне правительственные агентства и неправительственные организации проводили эксперименты по оказанию децентрализованной помощи нуждающимся, стимулируя вовлечение членов местных общин в процессы отбора, разработки и осуществления проектов. Согласно недавним исследованиям, подобный подход повышает эффективность реализуемых проектов"2. Дело здесь не только в том, что локализованная информация лучше используется; приверженность граждан проекту обеспечивает его долгосрочную поддержку, что необходимо для устойчивого развития.

Расширение спектра целей развития

Вашингтонский консенсус выступал за использование ограниченного набора инструментов (включая обеспечение макроэкономической стабилизации, либерализацию торговли и приватизацию) для достижения относительно узкой цели - экономического роста. Согласно пост-Вашингтонскому консенсусу, и набор необходимых инструментов, и спектр целей развития намного шире. Люди нуждаются в повышении уровня жизни, в том числе в более совершенных здравоохранении и образовании, а не просто в увеличении статистически измеренного ВВП. Люди нуждаются в устойчивом развитии, включающем сохранение природных ресурсов и обеспечение здоровой окружающей среды. Люди нуждаются в равноправии, когда все, а не только привилегированные, социальные группы наслаждаются плодами общественного прогресса. Люди нуждаются в демократическом развитии, при котором граждане различными способами участвуют в процессе принятия решений, оказывающих влияние на их жизнь.

Подобное разнообразие целей опережает наши представления. Мы только начинаем понимать взаимосвязи между демократизацией, неравенством, охраной окружающей среды и экономическим ростом. Но то, что мы действительно знаем, позволяет надеяться на выработку дополнительных стратегий развития, направленных на достижение названных целей. При этом необходимо признать, что не все политические шаги будут одновременно способствовать достижению всех целей. При проведении той или иной политики следует учитывать возникающие альтернативы и выбирать приоритеты развития. Упор на исключительно беспроигрышные варианты политики может привести к тому, что политические деятели будут игнорировать более компромиссные варианты. 41 Достижение многообразных целей на основе улучшения образования. Инвестиции в человеческий капитал - пример политики, которая может способствовать экономическому развитию, равенству, вовлеченности населения в процессы принятия политических решений и демократизации общества. В странах Юго-Восточной Азии всеобщее образование содействовало выравниванию доходов, обеспечивая политическую стабильность - необходимую предпосылку успешного долгосрочного экономического развития. Образование - особенно ориентированное на формирование критического научного мышления - также может научить граждан более эффективно и обоснованно участвовать в процессе выработки общественных решений. Постижение многообразных целей на основе совместной реализации политики охраны окружающей среды. Чтобы предотвратить глобальные климатические изменения, всем странам нужно сократить производство газов, вызывающих парниковый эффект, особенно углекислого газа (двуокиси углерода). Ограничение его выбросов - воистину глобальная задача. В отличие от загрязнений воздуха двуокисями серы и азота, которые поражают преимущественно саму страну -источник загрязнений, выбросы углекислого газа, попадая в атмосферу, приводят к последствиям планетарного масштаба.

Благодаря совместной реализации политики охраны окружающей среды промышленно развитые страны (или их компании) могут получать кредиты под сокращение вредных выбросов, которые бы им иначе нигде не предоставили. Это - вполне реальный первый шаг на пути создания эффективной системы уменьшения вредных выбросов, поскольку он возлагает обязательства только на развитые страны. В рамках данного подхода не требуется решать сложнейшие задачи перераспределения, связанные с системой обмена разрешениями на выбросы или принятия соответствующих обязательств развивающимися странами.

В основе реализации таких совместных мер лежит посылка о том, что величина предельных издержек, связанных с сокращением выбросов углекислого газа, может существенно различаться по странам. Поскольку эффективность энергопотребления в развивающихся странах, как правило, намного ниже, чем в развитых, предельные издержки такого сокращения у первых могут оказаться значительно ниже, чем у последних. Всемирный банк предложил образовать специальный фонд, который бы позволил странам и компаниям, нуждающимся в сокращении вредных выбросов, инвестировать проекты, направленные на уменьшение выбросов углекислого газа в развивающихся странах. В соответствии с данным планом этим странам будут предложены дополнительные инвестиционные ресурсы и переданы необходимые технологии. Такие проекты также будут способствовать ослаблению побочного негативного воздействия на окружающую среду из-за загрязнения воздушного бассейна. Совместная реализация названных мер позволит развитым странам уменьшить расходы на сокращение вредных выбросов. Эта стратегия обеспечит выигрыш и для развивающихся стран, поскольку состояние окружающей среды улучшится во всем мире.

Признание противоречий, связанных с инвестированием в развитие технологий. Один из важных примеров потенциальных противоречий - инвестирование в развитие технологий. Ранее я показал, что инвестиции в высшее техническое образование способствуют передаче технологий и, таким образом, ускоряют темпы экономического роста. Однако в наибольшем выигрыше оказывается тот, кто непосредственно получает инвестиции. В результате в обществе усиливается неравенство.

Передача технологий также может содействовать неравенству. Хотя некоторые нововведения направлены на улучшение положения наиболее бедных слоев населения, в значительной своей части научно-технический прогресс повышает предельный уровень производительности тех, у кого она и без того высока. Даже в случае, когда этого не происходит, альтернативными издержками государственных инвестиций в технологии может оказаться недоинвестирование программ борьбы с бедностью. Но с ростом производства в результате подобных инвестиций выиграет все общество, хотя такой выигрыш могут ощутить не все и не очень быстро.

Признание противоречия между защитой окружающей среды и усилением вовлеченности граждан в процесс принятия политических решений. Второй пример возможных противоречий - выбор между достижением целей охраны окружающей среды и большей вовлеченностью граждан в процессы выработки и принятия политических решений. Последнее очень важно, но оно не должно подменять собой профессиональную экспертизу. Например, некоторые исследования показали, что представления населения о распределении рисков для здоровья, связанных с загрязнением окружающей среды, расходятся с научными данными43. Стремимся ли мы при проведении политики охраны окружающей среды сделать так, чтобы отношение людей к ней улучшилось или лее мы хотим уменьшить реальный ущерб, наносимый здоровью человека в результате загрязнения окружающей среды? Конечно, к этой проблеме надо подходить с деликатностью, но ясно, что распространение знаний по меньшей мере будет способствовать более эффективному участию граждан в процессе выработки более эффективной политики.

Заключение

Цель Вашингтонского консенсуса заключалась в выработке формулы, на основе которой можно было бы создать динамично развивающийся частный сектор и стимулировать экономический рост. Возвращаясь к прошлому, не надо забывать, что соответствующие политические рекомендации были продиктованы стремлением избежать надвигавшейся социально-экономической катастрофы. Хотя Вашингтонский консенсус сформулировал определенные основы эффективного функционирования рынков, его предложения были некомплексными, а иногда - даже дезориентирующими.

Проект Всемирного банка по изучению причин экономического "чуда" в странах Юго-Восточной Азии стал важным переломным моментом в дискуссии о путях экономического развития. Исследование показало, что поразительные успехи, достигнутые в этих странах, были обусловлены не только макроэкономической стабилизацией или приватизацией. При отсутствии надежной финансовой системы, в создании и поддержании которой велика роль государства, очень сложно мобилизовать сбережения населения или эффективно распределять финансовые ресурсы. Если экономика не конкурентоспособна, весь выигрыш от свободной торговли и приватизации будет растрачен из-за рентоориентированного поведения, а не направлен на создание общественного богатства. Если же государственные инвестиции в человеческий капитал и передачу технологий окажутся недостаточными, рынок не сможет восполнить их нехватку.

Многие из этих идей - а мне удалось рассмотреть далеко не все -служат основой того, что я называю новым складывающимся консенсусом - пост-Вашингтонским консенсусом. Каким бы он ни был, один его принцип совершенно ясен - он не может базироваться в Вашингтоне. Если мы говорим о долгосрочной политике, ее выработка должна осуществляться развивающимися странами. Конечно, относительно проще контролировать и устанавливать рамки для темпов инфляции и текущего платежного баланса. Делать то же самое применительно к регулированию финансового сектора или стимулированию конкуренции и не реалистично, и не желательно.

Второй принцип рождающегося консенсуса - большая скромность, осознание того, что у нас нет ответов на все вопросы. Требуются новые исследования и дискуссии, и не только между специалистами Всемирного банка и МВФ, но и представителями всех стран, если мы действительно хотим лучше понять, как достигнуть многообразные цели, стоящие перед человечеством.

Перевод с английского С. Винокура

Ссылки по теме: Кеннет Эрроу, нобелевский лауреат “Экономическая трансформация: темпы и масштабы”
Джеймс Тобин, нобелевский лауреат “Вызовы и возможности”
Лоуренс Клейн, нобелевский лауреат “Что мы, экономисты, знаем о переходе к рыночной системе?”

К. Мюллер, А. Пикель “Смена парадигм посткоммунистической трансформации”
Милтон Фридмен даёт советы
А.В. Лукин "Демократизация или кланизация? Эволюция взглядов западных исследователей на перемены в России"
И.Г. Минервин "Зарубежные исследователи о путях трансформации российской экономики: многообразие подходов, сходство выводов" Дж. Стиглиц "Куда ведут реформы? (К десятилетию начала переходных процессов)" Вопросы экономики № 7 (1999) (файл doc)
Гжегож Колодко "Десять лет постсоциалистического перехода. Уроки политических реформ"
Дж. Cтиглиц "Quis custodiet ipsos custodes? Неудачи корпоративного управления при переходе к рынку" Экономическая наука современной России № 4, 2001 г. (файл doc)
Дж. Стиглиц "Разрушение России" "The Guardian" (Великобритания), 9 апреля 2003 г.
С. Меньшиков «Народ России платит цену глобализации», Глава из книги нобелевского лауреата Джозефа Стиглица
Дж. Стиглиц "Обложить олигархов налогами!" ("Der Standard", Австрия) 11 декабря 2003 г..
Джозеф Стиглиц, Дэвид Эллерман "Макро и микроэкономические стратегии для России" бюллетень ЭКААР, 2000 г.
Дж. Стиглиц "Человеческое лицо глобализации" Политический журнал № 7 (10) / 01 марта 2004 г.
Дж. Стиглиц "В тени глобализации" Проблемы теории и практики управления № 2, 2003 г.
Нобелевский лауреат Дж. Стиглиц в Москве Дискуссия о пересмотре итогов приватизации
Юрий Пахомов "МВФ: урок для Украины" 
Д. Эллерман 'Ваучерная приватизация как инструмент холодной войны'

В. Полтерович "На пути к новой теории реформ"
В. М. Полтерович "Кризис экономической теории"