А.В. Улюкаев. «В ожидании кризиса: ход и противоречия экономических реформ в России»

Второй вариант — радикальное преобразование структуры Правительства, его персонального состава как «Правительства реформ» независимо от Верховного Совета указами Президента, быстрая реорганизация союзных органов и формирование обновленных российских органов государственной власти и управления на основе слияния соответствующих союзных и российских структур. Это давало возможность быстро и легитимно осуществлять реформистские и стабилизационные действия.

Вся логика задач, стоявших перед российскими реформами, острота экономико-политической ситуации требовали второго варианта при взятии Президентом на себя всей полноты ответственности за его выполнение. После раздумий и колебаний Президент этот план принял.

Помимо упорядочения структуры существовавшего к тому времени российского Правительства и его органов это означало слияние с ними и реорганизацию союзных органов государственной власти и управления. К тому времени на союзном уровне имелось 52 управленческих органа, включая 36 министерств, 10 государственных комитетов, 3 межреспубликанских органа. К тому же при Кабинете Министров насчитывалось еще 32 органа, при Минэкономики — 3 и при Минфине — 1.

Поскольку из этих 88 органов 13 не приступили к реальной деятельности или самоликвидировались, фактически оставалось 75 союзных управленческих органов с 53 тыс. работников в их центральных аппаратах. Их функции передавались соответствующим министерствам России, число которых уменьшалось с 41 до 20. Т.е. в целом предполагалось иметь вместо 129 органов (вместе союзных и российских) всего лишь 20, при сокращении численности чиновников более чем в 2 раза.

На основе структурных изменений органов управления можно было приступать к комплексу стабилизационных мероприятий, которые исторически и логически должны были предшествовать собственно реформам (поскольку кризисность социально-экономической ситуации могла просто не позволить проводить никакие реформы), и уже затем на этой базе начать комплексное реформирование хозяйственной сферы (не откладывая его ни в коем случае больше, чем на полтора-два месяца).

Экономическая политика реформ в России определялась не идеальным замыслом реформаторов, а сочетанием инфляционного (крупные макроэкономические диспропорции выражаются в ускоряющейся открытой инфляции и остром дефиците на всех товарных рынках), платежного (острый дефицит золотовалютных ресурсов и подрыв кредитоспособности страны ведут к вынужденному резкому падению импорта) и системного (утрата органами государственной власти на всех уровнях способности регулировать ресурсопотоки) кризисов, внешне проявляющихся в резком падении производства.

Пытаясь распутать сложнейший клубок этих взаимосвязанных проблем, реформаторы определили финансово-денежную сферу как первичное звено стабилизационных и реформаторских усилий.

На наш взгляд, для этого политико-экономическая ситуация того времени давала достаточно оснований. Во-первых, в отличие от приватизации, демонополизации и формирования рыночных структур, финансовая стабилизация достижима даже в краткосрочной перспективе, для чего нужны лишь политическая воля властей и профессионализм исполнителей¹. Во-вторых, без финансовой стабилизации невозможно в условиях паралича нерыночных механизмов организации ресурсопотоков сформировать соответствующие рыночные механизмы и таким образом избежать более чем реальной угрозы жизнеобеспечению населения. В-третьих, без финансовой стабилизации невозможно переключить предпринимательскую активность из спекулятивной в производственную сферу, привлечь в нее как отечественные, так и зарубежные инвестиции.

Главным источником макроэкономической нестабильности в российской экономике, несомненно, были колоссальные диспропорции в финансовых потоках. Необходимым условием их устранения являлось резкое сокращение бюджетного дефицита, достигшего, как уже говорилось, в последний предреформенный год почти 20% от ВВП {по российским методологиям определения величины дефицита; по методологии МВФ он превысил 30% от ВВП).

В этих целях предусматривались две основные меры: значительное сокращение бюджетных расходов, прежде всего, за счет сокращения военных расходов, трансфертов в бывшие союзные республики, ценовых субсидий, дотаций предприятиям; одновременное увеличение бюджетных доходов посредством реконструкции косвенного налогообложения, выразившееся в замене налога с оборота и налога с продаж широко применяемыми в мире налогом на добавленную стоимость и системой акцизов, а также в введении налога на экспорт энергоносителей, отмене системы его лицензирования и квотирования как источника постоянной крупномасштабной коррупции.

¹. Практика последующих лет показала, что как раз политической воли часто бывало недостаточно, вследствие чего макроэкономическая стабилизация затянулась на четыре года.

Практика показала, что если налог на добавленную стоимость как меру, непосредственно не затрагивающую существенных корпоративных интересов, ввести удалось так и тогда, как и когда задумывали реформаторы, то с другими предложениями было посложнее. Так, отмену ценовых субсидий, например, удалось провести лишь поэтапно, за три года, из-за большого сопротивления предприятий, особенно тех, руководство которых имело влияние на власти, и особенно на местах. Сокращение дотаций предприятиям также весьма затянулось во времени. Отмену лицензий и квот с введением налога на экспорт энергоносителей Правительство несколько раз декларировало, но до 1996 г. так в полном объеме и не ввело (в основе чего — лоббирование корпоративных интересов структур, связанных с этим экспортом).

Технически такие задачи могли решаться (и практически решались) с применением нескольких основных инструментов. В их числе: консолидация союзного и российского бюджетов, поскольку в условиях единой рублевой зоны формальное распределение бюджетных дефицитов между бюджетами России и Союза не влияет на масштабы инфляции, значение имеет их совокупная величина;

ценовая либерализация, увязанная с перестройкой системы бюджетных социальных компенсаций, свертыванием безадресных программ и перераспределением финансовых ресурсов в пользу наиболее нуждающихся, а также со снятием бюрократических барьеров на пути рыночного ценообразования¹;

легализация и развитие валютного рынка, введение внутренней конвертируемости рубля (причем первоначально, до создания Правительства предусматривалось установить его фиксированный курс к доллару и ввести обязательную 100%-ную продажу валютной выручки экспортеров, от чего отказались уже в ноябре 1991 г);

изменение банковской политики, включая отмену автоматического кредитования коммерческих банков Центробанком, унификацию резервных требований, существенное повышение ставки процента по кредитам Центробанка.

¹. Ценовой контроль сохранялся лишь для 10—12 наименований товаров, обеспечивающих минимальный прожиточный минимум.

Прежде всего резкому сокращению подверглись государственные расходы. В частности, ассигнования на закупку вооружений снижались в 7,5 раза, централизованные капиталовложения — в 1,5, ценовые дотации — почти в 3 раза, практически полностью прекращалось безвозмездное финансирование иностранных государств (за исключением стран СНГ).

Реконструкция налоговой системы и введение налога на добавленную стоимость позволяли собирать налоги и в высокоинфляционных условиях, не допуская сокращения доходной части бюджета. Таким образом, бюджетный дефицит в целом должен был уменьшиться не менее чем в 3 раза. (На практике он сократился в первый период даже больше, а бюджет первого квартала и вовсе стал бездефицитным, но через некоторое время дефицит стал опять нарастать вследствие недостатка политической воли противостоять давлению отраслевых и региональных лоббистов.)

Интересно отметить своеобразную противофазу мер реформистской политики. Так, в целом «денежные» меры предшествовали «неденежным» — либерализация цен и финансовая стабилизация предшествовали приватизации. В то же время в рамках самой приватизации «неденежные» меры предшествовали «денежным» — ваучерная приватизация предшествовала инвестиционным конкурсам и залоговым аукционам. Это объясняется тем, что либерализационные и стабилизационные меры имеют наиболее универсальный характер и, следовательно, наиболее просты в подготовке и быстры в реализации. Меры ваучерной приватизации также универсальны, но требуют огромной подготовительной технической работы, к тому же такой работы, организационно-технический аппарат которой пришлось создавать с нуля. Денежная же приватизация, при которой предприятия или пакеты их акций продаются инвесторам за деньги — процесс не универсальный, «штучный», требует отработанных процедур, самой большой подготовки, и в каждом конкретном случае — своей. Поэтому он и был отнесен на последующий период.

<<   [1] ... [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] [14] ...  [49]  >>