А.В. Улюкаев. «В ожидании кризиса: ход и противоречия экономических реформ в России»

Незавершенность процесса экономических реформ создает очень серьезные проблемы для экономической политики на уровне регионов. Практически во всех регионах в пореформенный период резко возросла доля в региональных бюджетах расходов на социальную сферу. Из этого, однако, вовсе не следовало, что социальные проблемы стали лучше решаться. Наоборот. Социальная сфера постоянно пребывает в жестком кризисе недофинансирования. Рост доли социальных расходов в региональных бюджетах при снижении объемов производства, а значит и объемов самих бюджетов и хроническом недофинансировании социальных программ явился платой за отсутствие реформ социальной сферы. Как результат нарастала скрытая дефицитность региональных бюджетов, все большее перекладывание финансового бремени на все более узкий круг регионов-доноров. К 1997 г. число регионов-доноров сократилось до 8, а регионов-реципиентов соответственно выросло до 81. Это реальное свидетельство неадекватности проводимой в регионах экономической политики, ее основных параметров, сложившихся структуре экономики и организации финансовых потоков. Поэтому необходимы меры по реформе всей финансовой системы в регионах. Указать набор этих мер и означает задать некоторые оптимальные параметры экономической политики на уровне региона.

В этом смысле федеральное Правительство должно сыграть свою стимулирующую и контролирующую роль. Определенный набор параметров рациональной экономической политики региона может быть задан особым нормативным актом, принятие и выполнение которого является обязательным условием предоставления субвенций из федерального бюджета, финансирования инвестиционных программ в регионах, предоставления гарантий для региональных займов. Целевой функцией проведения такой рекомендованной политики является оптимизация финансов региона, преодоление дефицитности региональных бюджетов, постепенная реализация программы сокращения числа регионов-реципиентов.

Это вполне соответствует и международной практике взаимодействия федерального и регионального бюджетов в федерациях. В большинстве случаев субсидии, предоставляемые центральным Правительством регионам, предполагают выполнение получателем определенных условий, прежде всего в области экономической политики. Так, в США субсидии, предусматривающие выполнение определенных условий, составляют около 18% общих доходов бюджетов штатов и местных органов власти. В Канаде 77% всех финансовых ресурсов, передаваемых с федерального уровня на уровень провинций (что составляет около 21% всех доходов бюджетов провинций), предусматривают выполнение определенных условий. Аналогичный порядок существует и в Австралии.

Очень высока в России степень дифференциации регионов по доле в расходах регионального бюджета дотаций на жилищно-коммунальное хозяйство. Если регионы-лидеры имели здесь в первом полугодии 1996 г. показатели в 42,3% (Москва), 39,3 (Магаданская обл.), 36,6 (Эвенкийский АО), 32,6 (Кемеровская обл.), 31,4 (Санкт-Петербург), то регионы аутсайдеры — 1,8 (Ингушетия), 4,5 (Агинский Бурятский АО), 8,2 (Адыгея), 8,3% (Калмыкия).

Понятно, что величина дотаций находится в обратно пропорциональной зависимости от доли населения, живущей в индивидуальном жилом фонде, и в прямо пропорциональной зависимости от суровости климатических условий. Но даже если элиминировать влияние этих объективных факторов, окажется, что процентная доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство может отличаться в 2—2,5 раза. Причем иногда именно в тех регионах, которые находятся в довольно благоприятных природно-климатических условиях, уровень расходов на жилищно-коммунальное хозяйство особенно заметно превышает среднероссийский. Наиболее характерный пример — Москва. По состоянию на начало 1997 г. средняя фактическая стоимость сопоставимого круга жилищно-коммунальных услуг в Москве (покрываемая из всех источников финансирования, включая дотации бюджета, оплату населением, перекрестное субсидирование через тарифы для производственных потребителей и х д.) составляла 12305 руб. в месяц на 1 кв. м общей площади при средней стоимости по России — 8170 руб. и по Центральному району — 6100 руб., т.е. в Москве уровень издержек более чем в 2 раза выше, чем в соседних регионах того же Центрального экономического района.

Процесс реформирования межбюджетных отношений оказался незавершенным, несмотря на ежегодные попытки усовершенствовать методику предоставления финансовой поддержки регионам. Позитивный потенциал нынешней системы межбюджетных отношений полностью исчерпан. Система трансфертов в ее нынешнем виде не удовлетворяет ни федеральный центр, ни регионы. Попытаемся выделить ее основные недостатки.

Во-первых, межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов по существу по-прежнему индивидуализированы, основаны на частных договоренностях. Отсутствие четкой нормативно-законодательной базы, запутанность и субъективизм правил и процедур распределения финансовой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются источником постоянных конфликтов между федеральным центром и регионами. Для их разрешения обе стороны вынуждены прибегать в явной или неявной форме к установлению индивидуальных финансовых взаимоотношений, от которых как раз и предполагалось уйти благодаря системе межбюджетных трансфертов.

При этом явные проявления бюджетной асимметрии (соглашения по налоговым и бюджетным вопросам, дифференциация нормативов отчислений от федеральных налогов, выборочное финансирование региональных программ) являются лишь вершиной айсберга. Подавляющая же их часть носит неформальный характер и находится вне сферы какого-либо правового регулирования, создавая питательную среду для злоупотреблений и коррупции в аппаратах бюджетно-финансовых органов.

Во-вторых, существующий механизм финансовой поддержки регионов не направлен на реализацию государственной экономической политики, стимулирование экономических реформ на местном уровне. Предоставление субъектам Федерации значительных по объему финансовых ресурсов не увязано с выполнением региональными властями хотя бы минимальных требований и условий, критерии распределения финансовой помощи между регионами не отражают бюджетные ограничения и приоритеты, слабо связаны с прогнозными и целевыми (нормативными) параметрами развития отдельных регионов и страны в целом. Громоздкая и невнятная методология расчетов трансфертов не позволяет вырабатывать и оценивать варианты бюджетного выравнивания, отвечающие установкам и условиям перспективного периода.

В условиях, когда центр тяжести экономических и социальных реформ перемешается на уровень регионов, такое положение все в большей степени подрывает эффективность общегосударственной экономической политики.

В-третьих, не обеспечивается целевое и эффективное использование средств, направляемых на поддержку субъектов Федерации. По своему экономическому содержанию трансферты Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР)¹ являются дотациями, которые используются по усмотрению региональных властей.

Федеральное правительство лишено возможности не только отслеживать использование на местах федеральной помощи, но и, самое важное, оказывать экономическое влияние на бюджетную политику субъектов Федерации, стимулируя ассигнования в приоритетные с точки зрения общенациональных интересов сферы и отрасли. Более того, анализ показывает, что действующий механизм бюджетного выравнивания ведет к росту на местах экономически и социально неоправданных расходов, в частности, субсидий жилищно-коммунальному хозяйству. Это препятствует наведению порядка в государственных финансах и продвижению экономических реформ.

В-четвертых, значительная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам, без предварительного распределения в федеральном бюджете. По итогам 1996 г. доля трансфертов ФФПР в общем объеме финансовой помощи субъектам Федерации составила лишь 47%. Объем ФФПР оказался практически равен объему средств, перечисленных в регионы в порядке взаимных расчетов.

<<   [1] ... [38] [39] [40] [41] [42] [43] [44] [45] [46] [47] [48] [49]  >>