А.В. Улюкаев. «В ожидании кризиса: ход и противоречия экономических реформ в России»

¹. ФФПР был образован в 1993 г. с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в субъектах Федерации. В него выделяется определенная часть (в 1998 г. — 14%) налоговых доходов федерального бюджета.

Сами трансферты, будучи наиболее «прозрачной» частью межбюджетных потоков, финансируются крайне неравномерно, с применением индивидуальных схем взаимозачетов. Регионы получают значительные средства в соответствии с многочисленными федеральными программами, которые в ряде случаев фактически являются одной из форм финансовой поддержки субъектов Федерации, но не имеют четкого механизма территориального распределения.

Все это ведет к размыванию критериев распределения финансовой помощи, ее распылению между регионами на основе субъективных подходов и как следствие — к снижению эффективности бюджетного выравнивания и федеральной региональной политики в целом.

Вместе с тем упорядочение системы предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня может привести к существенному снижению расходов федерального бюджета, так как только в 1996 и 1995 гг. объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета составил соответственно 2,33 и 1,76% ВВП, тогда как дефицит федерального бюджета в указанные годы находился на уровне 3,29 и 2,94% ВВП. Другими словами, большая часть дефицита федерального бюджета формируется на уровне местных бюджетов, тогда как бюджеты органов власти субъектов Федерации фактически служат лишь транзитными бюджетами для распределения федеральных средств между бюджетами муниципальных образований региона.

В-пятых, действующая методика расчетов трансфертов ФФПР непрозрачна и потому неэффективна. Она настолько сложна и запугана, что воспроизвести (и, следовательно, проверить) ее результаты за пределами Минфина РФ практически невозможно. Методика перегружена исходными данными (несколько десятков параметров по каждому региону), которые каждый год пересматриваются и согласовываются с представителями регионов. Многоступенчатая и громоздкая процедура расчетов предусматривает использование разного рода поправочных коэффициентов, «добавления» или «исключения» тех или иных составляющих, слабо обоснованных группировок регионов и т.п.

При этом, несмотря на кажущуюся легальность расчетов, исходные принципы и критерии не имеют строгого финансово-экономического обоснования и потому уязвимы д ля лоббирования. В результате в сфере межбюджетных отношений сохраняются весьма широкие возможности для проявлений субъективизма и негласного торга между властями разных уровней.

В-шестых, в настоящее время налоговая база регионов фактически оценивается прямым счетом методом «от достигнутого», что препятствует формированию стимулов развития собственной налоговой базы на местах и наращиванию собственных налоговых усилий региональных администраций.

Отчетные данные о собранных на территории региона налогах ежегодно пересчитываются по неформализованной методике на условия следующего бюджетного года (при расчетах на 1998 г. использовались данные 1996 г. с уменьшением по трем и с увеличением по шести позициям). При этом применяется унаследованная от советских времен процедура согласования с представителями регионов ожидаемых поступлений по основным видам налогов.

В рамках такого подхода любые попытки хотя бы в минимальной степени учесть при бюджетном выравнивании налоговые усилия региональных и местных властей оказываются малоэффективными. Как следствие, в настоящее время субъекты Федерации заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и выбивании у Центра дополнительной финансовой помощи.

В-седьмых, нет объективизации оценки бюджетных потребностей регионов. Действующая методика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов субъектов Федерации по отчету за 1991 г. на условия прогнозного года. При этом используются единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые прямым счетом дополнительные виды бюджетных расходов регионов.

Полученные результаты имеют весьма отдаленное отношение к реальной потребности различных регионов в финансовых ресурсах, прогнозируемой или целевой структуре расходов, социальным и финансовым нормативам. Например, расчетные расходы на 1998 г. по 35 регионам превышают их фактические бюджетные расходы 1996 г. в 2,35 раза, т.е. являются заведомо нереальными.

Такой подход не позволяет оценить эффективность бюджетного выравнивания, скоординировать бюджетную политику федеральных и региональных властей. Он способствует лишь увеличению расходов и раздуванию дефицита бюджетов субъектов Федерации.

Все эти недостатки носят системный характер и не могут быть устранены частичными изменениями в действующем механизме бюджетного выравнивания. Поэтому требуется общая реформа межбюджетных отношений. В таких условиях необходимо коренное изменение трансфертной политики, проводимой федеральным Правительством, направленное на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поэтапный рост независимости региональных бюджетных систем, ускорение социально-экономических реформ, прежде всего реформы системы жилищно-коммунального хозяйства, поощрение собственных усилий регионов в преодолении бюджетного кризиса.

Для более точного учета различных факторов и оптимизации политики межбюджетных трансфертов, по нашему мнению, следовало бы рассчитывать индекс экономической политики регионов по набору таких параметров, как:

открытость региональных товарных рынков, наличие разного рода административных ограничений и сборов для входа инорегионального поставщика на товарные рынки региона;

ограничение регионального налогового бремени за счет введения ограничительных списков возможных региональных налогов и установления пороговой величины собираемых региональных налогов как определенной доли от собираемых в данном регионе федеральных налогов;

контроль цен естественных монополий, и прежде всего локальных естественных монополий, при запрете любых попыток иного административного контроля рыночных цен в прямой или косвенной (предельные нормативы рентабельности) форме;

дерегулирование экономической активности в регионе, отмена излишней регламентации предпринимательской деятельности, упрощение процедур разного рода согласований при инициации инвестиционных и иных коммерческих проектов, отмена многочисленных регистрационных сборов;

обеспечение прозрачности регионального бюджета, устройство его на основе классификатора Минфина, консолидация внебюджетных фондов (созданных вразрез федеральному законодательству) в региональный бюджет;

казначейское исполнение бюджетов субъектов Федерации, отмена института региональных уполномоченных банков, ограничение права региональной администрации быть учредителем финансовых и иных коммерческих институтов;

обеспечение надежности гарантий при любых региональных заимствованиях, их правильное отражение в бюджете региона;

введение в регионах закупочных кодексов, регламентирующих конкурсные процедуры финансирования региональных программ и заказов;

повышение эффективности социальных трансфертов, установление строгой адресности социальных пособий, замена многочисленных и малоощутимых пособий единым пособием по бедности;

сокращение, а затем и отмена дотаций на жилищно-коммунальное хозяйство и общественный транспорт при введении компенсационных социальных выплат для нуждающихся;

полное и своевременное выполнение обязательств, прежде всего по перечислению собранных федеральных налогов, перед федеральным бюджетом.

Тщательное и постоянное наблюдение за выполнением таких программ реструктурирования финансовой системы региона в течение трех—четырех лет вполне может способствовать прекращению зависимости региона от субвенций из федерального бюджета.

<<   [1] ... [39] [40] [41] [42] [43] [44] [45] [46] [47] [48] [49]  >>