А.В. Улюкаев. «В ожидании кризиса: ход и противоречия экономических реформ в России»

В этих условиях необходимо коренное изменение трансфертной политики, направленное на:

повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поэтапный рост независимости региональных бюджетных систем;

ускорение социально-экономических реформ, прежде всего реформы системы жилищно-коммунального хозяйства;

поощрение собственных усилий регионов в преодолении бюджетного кризиса;

сокращение межрегиональной социально-экономической дифференциации.

При этом число регионов-реципиентов могло бы сократиться более чем втрое, в их составе останутся только регионы (не более 20—25), которые по объективной бюджетной обеспеченности (определяемой на основе соотношения между скорректированной налоговой базой и потребностями бюджетного финансирования, рассчитанной по федеральным стандартам) значительно отстают от среднероссийского уровня и где имеется объективная обусловленность повышенных бюджетных расходов, связанная с географической удаленностью, затрудненностью коммуникаций, продолжительностью отопительного сезона и тп.

Важнейшим условием предоставления финансовой поддержки федерального бюджета региональным должно стать следование параметрам про1раммы оздоровления регионального бюджета, включая долю производственных и коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета, долю населения в оплате жилья, коммунальных услуг и общественного транспорта, наличие и степень административного контроля цен, наличие и интенсивность ограничений на доступ на региональные товарные рынки, предельные величины внебюджетных фондов, бюджетных заимствований и гарантий регионов, объем не предусмотренной федеральным законодательством налоговой нагрузки, а также налоговых освобождений и льгот и пр.

Существенное отклонение от рекомендуемых параметров служит основанием для прекращения выделения федеральной финансовой поддержки или ее сокращения.

Оздоровлению региональных бюджетов будет способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов. Для этого целесообразно установить стандартную финансовую отчетность, исключающую нецелевое использование бюджетных средств, единую методологию контроля за проводимой в субъектах Федерации социально-экономической политикой.

Здесь возникает правовая проблема. Дело в том, что в соответствии с Конституцией и законодательством РФ субъекты Федерации не обязаны отчитываться в расходовании средств своих бюджетов перед федеральными органами. Но ведь и Федерация не обязана предоставлять финансовую поддержку региональным бюджетам за счет федеральных налогов. Поэтому правомерно заключить соответствующий договор между федеральной и региональной администрациями при обращении региона за финансовой поддержкой из федерального бюджета.

Уклониться от федерального контроля использования средств региональных бюджетов при этом можно будет только при полном отказе от получения субвенций из федерального бюджета. Региональные администрации должны будут сами выбрать: сохранять ли полную самостоятельность в использовании средств регионального бюджета и при этом лишиться прав на получение трансфертов из федерального бюджета, или получать эти трансферты, но тогда согласиться на ограничение самостоятельности (не только по использованию собственно трансфертных сумм, но и всех расходов бюджета).

В случае экстремально высокой зависимости регионального бюджета от субвенций из федерального бюджета, опасности бюджетного кризиса в регионе может вводиться прямое финансовое управление из федерального центра (с назначением при необходимости временной региональной администрации Минфина), режим исполнения регионального бюджета исключительно через территориальные органы федерального казначейства. Региональный бюджет в такой ситуации будет временно консолидироваться в федеральный бюджет. Целью прямого финансового управления является скорейшее осуществление мероприятий по оздоровлению и сбалансированию регионального бюджета и снижению его трансфертной зависимости от федерального бюджета.

Проблемы эффективности регионального развития, разумеется, не исчерпываются очерченным кругом прежде всего межбюджетных отношений. Однако это основное направление, по которому могут успешно взаимодействовать, осуществляя реформы, власти Федерации и субъектов Федерации. В отличие от другого чрезвычайно важного пласта проблем — институциональных реформ в регионах — они могут быть реализованы довольно быстро и стать стимулом и предпосылкой для собственно институциональных преобразований.

Глава 9. Закономерностях выхода из социализма

Мы рее отмечали выше, что сокращение объема государственных обязательств — одна из краеугольных проблем постсоциалистических экономик.

В чисто функциональном смысле к государственным обязательствам можно отнести не только пассивы (социальные обязательства, ценовые и производственные дотации, расходы расширенного правительства), но и активы (государственная собственность), поскольку само их наличие вызывает и обязательства в графе пассивов.

Выход из социализма можно рассматривать по четырем основным направлениям. Это:

приватизация;

снижение бюджетной нагрузки расширенного правительства на экономику;

реформирование социальной сферы;

развитие контрактного права.

1) Опыт приватизации государственной собственности в постсоциалистических странах позволяет сформулировать гипотезу о том, что статистически фиксируемый масштаб преобразований собственности (доля приватизированных предприятий в общем числе предприятий, число занятых на них и т.п.) прямого отношения к темпам и завершенности системной трансформации не имеет.

Приватизация призвана принести преимущественно сдвиги на микроуровне, обеспечить повышение эффективности деятельности предприятий, изменение хозяйственных стимулов и мотиваций. Это в лучшем случае среднесрочный процесс, условием действительной реализации которого являются институциональная и правовая реформы.

Единственный важный с точки зрения системной трансформации аспект приватизации состоит в отделении финансов предприятия от государственных финансов, в снятии с государства и налогоплательщика ответственности за работу предприятия и обязательств платить по его счетам.

Однако этот аспект может реализовываться и помимо собственно приватизации, а в разных вариантах корпоратизации, что хорошо видно на фактических данных постсоциалистической экономической истории. Так, страны, имевшие традицию мелкой и средней частной собственности и предпринимательства даже в рамках социалистической экономики (Польша, Венгрия) и не проводившие в постсоциалистический период массовой приватизации государственных предприятий, продвинулись в реализации стратегических целей приватизации (рост инвестиций, повышение эффективности менеджмента, усиление хозяйственных мотиваций, внедрение рыночных стимулов и механизмов на микроуровне и пр.) дальше, чем многие страны, осуществившие массовую приватизацию и формально располагающие более высокой долей частных предприятий в структуре производства ВВП, но не обладающие опытом некриминального частного хозяйствования (большинство стран бывшего СССР). Некоторые страны (такие, как Чехия, Словакия, Эстония), проведшие массовую приватизацию в постсоциалистический период и имевшие крайне ограниченный опыт частного предпринимательства в рамках социалистической экономики, достигли больших успехов в формировании механизмов и стимулов эффективного частного хозяйствования.

Приватизация становится не формальной, а реальной только в том случае, когда она дополняется принципиальными институциональными изменениями (утверждение контрактного права, механизма финансовой ответственности предприятий, включая банкротства, механизма ипотеки, современных форм бухгалтерской отчетности и аудита и т.п.), которые приводят в соответствие рыночные организации на микро- и макроуровне, Но это уже процесс, выходящий, на наш взгляд, за рамки собственно системной трансформации.

<<   [1] ... [40] [41] [42] [43] [44] [45] [46] [47] [48] [49]  >>