А.В. Улюкаев. «В ожидании кризиса: ход и противоречия экономических реформ в России»

Адресность социальных трансфертов может быть обеспечена лишь при унификации (методологической, организационной и финансовой) социальных пособий, в идеале — при введении единого пособия по нуждаемости, организация его предоставления по методу, отработанному в программе жилищных субсидий, и с использованием созданных в рамках этой программы структур. И, конечно, необходимо уже в ближайшей перспективе добиться перехода от натуральных к денежным формам социальной поддержки (например, от бесплатного проезда на общественном транспорте и льготных коммунальных тарифов — к компенсационному денежному пособию для малоимущих).

В целом можно сказать, что институциональная реформа представляет собой второе (после достижения финансовой стабилизации) условие выхода российской экономики на траекторию экономического роста. И важнейшей на этом этапе представляется проблема компетентной и соблюдающей этические нормы бюрократии.

Уже сейчас, по свидетельству работников аппарата Правительства, готовить проекты более-менее значимых решений могут только чиновники уровня заместителей министров и министров. Высококвалифицированный и заслуживающий хоть какого-то доверия управленческий труд является уделом нескольких сотен ответственных бюрократов в министерствах, ведомствах, администрации Президента, аппарате Правительства. Заработная плата в органах государственной власти и управления явно неконкурентоспособна¹.

¹. Напомню известное изречение: если вы хотите, чтобы министрами у вас были обезьяны, можете платить им земляными орешками. Людям нужно платить по-людски. Например, зарплата премьер-министра Сингапура составляет 75 тыс. долл. в месяц, или примерно в 70 раз больше, чем у российского премьер-министра. Но зато он сам полностью оплачивает все свои расходы, которые в российском случае падают на бюджет и несоизмеримо велики.

В рамках реформы государственного аппарата представляется совершенно необходимым прежде всего резко сократить число министерств, ведомств, федеральных служб. За основу здесь можно взять соответствующий проект еще первой программы российских реформ, ограничивающий число этих ведомств 20—25. В самих же ведомствах следует резко увеличить долю и функции аналитических подразделений, которые должны обеспечивать всех участников рынка необходимой информацией и прорабатывать содержание готовящихся мер в области экономической и социальной политики. Сотрудники этих подразделений плюс часть традиционной бюрократии смогут составить основу формирующейся гражданской службы — как неполитического, компетентного, законопослушного и руководствующегося государственно-бюрократической этикой чиновничества. Руководство же министерств и ведомств будет формироваться по политическому принципу из числа представителей электорально успешных политических партий.

Многие функции могут и должны быть переданы (с соответствующим перераспределением бюджетных средств и ответственности за их использование) с федерального уровня на региональный. Это прежде всего функции социального обеспечения, поддержки культуры (не думаю, например, что вообще целесообразно сохранение федерального министерства культуры), охраны общественного порядка и окружающей среды.

Средства, высвобождаемые в ходе сокращения звеньев государственного аппарата, можно направить как на повышение среднего уровня оплаты чиновничества (заменив все еще сохраняющуюся систему натуральных льгот и привилегий), так и на специальные программы развития систем судопроизводства и арбитража. Без этого контрактное право во многом остается фикцией, имеющейся на бумаге, но не регулирующей текущую деловую практику.

Важнейшей проблемой остается определение оптимального объема государственной собственности. Бюрократия в ее нынешнем виде совершенно не в состоянии осуществлять эффективное управление и контроль государственных пакетов акций практически всех предприятий, в которых они имеются. Вряд ли возможно эффективно управлять государственными контрольными пакетами более чем в 100—150 важнейших для российских национальных интересов компаний. Поэтому частично продажа, а частично передача в траст большинства имеющихся в государственной собственности пакетов представляются не идеологическим, а практически-управленческим императивом (не говоря уже о возможном фискальном результате). Это же относится и к находящимся в федеральной собственности недвижимости, учреждениям социальной сферы.

Снятие всего этого бремени практически позволит бюрократии сосредоточиться на своей главной функции — производстве особых «социальных товаров» (правила и процедуры заключения сделок, гарантии их выполнения, полноценные деньги и т.п.) должного качества. В свою очередь повышение эффективности выполнения государственными институтами этих своих подлинных функций создаст основу сначала для снижения роли, а затем и для окончательной ликвидации соответствующих альтернативных, теневых структур: теневого налогообложения, теневого арбитража, теневого контроля правильности заключаемых сделок и т.п. Соответственно, это способствует устранению питательной среды коррупции. Этому будет содействовать и прекращение практики так называемой селективной поддержки предприятий, в соответствии с которой налоговые, таможенные, инвестиционные и прочие преференции являются предметом волевых решений чиновничества, осуществляются «по усмотрению», нередко небескорыстно.

Преодоление нынешней беспрецедентной коррупции в то же время позволит вернуть из экономической «тени» в «свет» огромные финансовые ресурсы и повсеместно утвердить практику легального, законопослушного бизнеса. Большинство предпринимателей на самом деле стремятся к этому. Они хотят стабильности, одной из основных гарантий которой является законопослушность. Основное препятствие здесь как раз и заключается в неспособности нынешних государственных институтов эту законопослушность стимулировать.

Вывод налогоплательщика «из тени» позволил бы существенно снизить официальный уровень налогового бремени без ущерба для фискального результата, что, в свою очередь, стало бы дополнительным стимулом полной и своевременной уплаты налогов, снизило бы степень уклонения от налогообложения, заложило бы основу формирования нормальной этики налогоплательщика.

На наш взгляд, реконструкция налоговой системы должна преследовать именно эту цель — обеспечение своевременного наполнения доходной части бюджета при невысоком общем налоговом бремени и полностью легальном налоговом поведении юридических и физических лиц. Функцию же регулятора экономики с налоговой системы следовало снять вовсе, отменить практику любых налоговых льгот, отсрочек, кредитов и прочего, за исключением разве что освобождения от налогообложения прямых расходов на благотворительную деятельность.

Усилия по отлаживанию системы государственного регулирования экономики следовало бы сконцентрировать на денежной политике, поскольку денежное предложение является самым действенным и краткосрочным, и среднесрочным регулятором. Его сила заключается в прямом и быстродействующем определении мерами денежной политики общих условий хозяйствования, в невозможности для субъекта хозяйствования уклониться от действия этого регулятора официально или неофициально, в том, что он гарантированно охватывает весь, без исключений, массив хозяйствующих структур.

Необходима, однако, некоторая реструктуризация применяемых денежных инструментов. Так, нецелесообразно дальнейшее использование валютного курса как текущего краткосрочного регулятора. Роль главного денежного регулятора должна постепенно перейти от валютного курса к процентной ставке рефинансирования Центрального банка. Дополнительными существенными регуляторами могут стать величина и норма обслуживания государственного внутреннего долга, операции Центробанка на открытом рынке, нормы резервирования для коммерческих банков. Эти регуляторы определяют спрос на деньги, их предложение и относительную привлекательность д ля инвестора различных сегментов финансового рынка. А от этого, в свою очередь, в значительной степени зависит деловая конъюнктура.

<<   [1] ... [26] [27] [28] [29] [30] [31] [32] [33] [34] [35] [36] [37] ...  [49]  >>