А.В. Улюкаев. «В ожидании кризиса: ход и противоречия экономических реформ в России»

Вывод очевиден: в современных российских условиях модель импортозамещающего экономического роста работать не может и не будет. А может и будет достигнута лишь дополнительная сначала экономическая, затем и политическая дестабилизация.

В целом получается, что, с одной стороны, обострение социально-экономических конфликтов весьма вероятно, с другой — выход из этой ситуации посредством экономически «закрытых», протекционистских, государственно-активистских моделей (тем более, если еще и их политическая форма неконституционна) невозможен и разрушителен.

В подобной ситуации не остается ничего иного, как прибегнуть именно к тому способу, посредством которого выходили из зоны острейшей социальной конфликтности все современные развитые рыночные демократии. А именно: запуск механизмов устойчивого экономического роста на основе добровольных сбережений, открытости экономики, приведения государственных социально-экономических обязательств в соответствие с возможностями их профинансировать, умеренного и справедливого налогового бремени, обеспечения эффективности бюджетных трат, удешевления кредита, снижения уровня государственного экономического интервенционизма, развития фондового рынка и т.д. и т.п.

Для утверждения этой модели выхода из кризиса нестабильности необходимо сосредоточить усилия на реализации комплекса взаимосвязанных мероприятий «второй волны» радикальных рыночных реформ для России.

Большинство социально-экономических проблем постсоциалистического развития, от дефицитности пенсионного фонда до взаимных неплатежей предприятий, от низкой налоговой дисциплины до устарелой производственной структуры, так или иначе вытекают из кризиса государственных финансов. Впрочем, возможно, с политико-экономической точки зрения его лучше бы назвать кризисом государственных обязательств. Цена общего объема государственных обязательств, включая бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, составляет примерно 44—45% ВВП. Система же государственных финансов способна мобилизовать в лучшем случае 32—33% ВВП.

Чтобы справиться с острейшими проблемами кризиса государственных финансов, существует несколько принципиальных направлений.

Во-первых, можно попытаться повысить долю налоговых изъятий в ВВП. Однако расчеты показывают, что, поскольку значительный объем трансакций предприятий представлен в форме денежных суррогатов и бартера, налоговые платежи уже приближаются к величине собственно денежного оборота. Поэтому нет возможности практически увеличить налоговое бремя. Но даже если бы таковое и имелось, то увеличение налогового бремени оказало бы крайне негативное воздействие на предпосылки экономического роста. Ведь и без того налоговая нагрузка на экономику (вместе с отчислениями во внебюджетные фонды) в России не меньше, а больше, чем у стран с сопоставимым подушным ВВП.

Во-вторых, можно и дальше идти по пути наращивания государственного долга, финансируя таким образом разрыв между объемом государственных обязательств и потенциалом государственных финансов. Однако стоимость обслуживания долга уже превысила 5% ВВП в 1997 г. и 5,5% ВВП в первой половине 1998 г., а начиная с 1999 г., когда Россия должна будет приступить к поэтапной выплате основной части внешнего государственного долга, стоимость обслуживания (без учета возможной реструктуризации долга или дефолта по суверенным обязательствам) превысит 6% ВВП¹. Поэтому дальнейшее наращивание заимствований само по себе становится почти неразрешимой бюджет ной проблемой. К тому же финансирование государственных заимствований уводит инвестиционные ресурсы с финансовых рынков, подрывая инвестиционные основы экономического роста.

Поэтому практически в среднесрочном плане остается только один путь — бюджетное урегулирование, приведение общенационального финансового баланса в порядок посредством сокращения расходов, упорядочения бюджетных процедур, обеспечения строгого контроля и целевого использования финансовых ресурсов.

¹. В федеральном бюджете на 1998 г. расходы по обслуживанию государственного долга были запланированы в 30% доходов бюджета, в условиях финансового кризиса фактически в январе-мае 1998 г. они почти достигли 50%.

В этой связи безусловно необходимо иметь полноценный, эффективный и подконтрольный обществу бюджетный процесс. Его законодательную основу составляет Бюджетный кодекс, который определяет непротиворечивые и функциональные принципы и процедуры принятия и исполнения бюджета, обеспечивает подконтрольность расходования его средств. Транспарентность бюджетных правил и процедур предполагает упорядочение системы счетов, в которых планируется и исполняется бюджет, переход на международные стандарты бюджетной отчетности.

Актуальным остается вопрос о консолидаций в бюджет внебюджетных фондов. И это касается не только федерального, но и регионального уровня. Ведь число создаваемых в обход федерального законодательства внебюджетных фондов измеряется десятками, а сумма их средств подчас приближается к величине официального бюджета субъекта Федерации. Так в Москве действует свыше 130 внебюджетных фондов. Особенно усердствуют по линии ведомственных внебюджетных фондов. Каждый департамент региональной администрации норовит завести, в нарушение законодательства, свой внебюджетный фонд, куда поступают различные сборы и тарифы, и подкармливается из него. В результате же завышается фактическое налогообложение бизнеса.

Но и для тех внебюджетных фондов, которые предусмотрены федеральным законодательством (пенсионный, социального, медицинского страхования, занятости), можно предложить процедуру «мягкой консолидации» в бюджет. Она заключается в том, что средства в эти фонды будут собираться государственной налоговой службой, их сметы будут исполняться органами федерального казначейства, а сами бюджеты внебюджетных фондов — утверждаться в рамках единого закона о государственном бюджете на соответствующий год. Это позволит снизить удельные издержки по мобилизации и расходованию средств этих фондов.

Следующая проблема — стимулирование упорядочения бюджетов субъектов Федерации, сокращения их дотационности. Для этого представляется целесообразной содержательная перестройка финансовых отношений федерального правительства с регионами по образцу отношений МВФ и Мирового банка со странами-реципиентами: выполнение согласованной программы реформирования оговоренных сфер является условием получения субвенций из федерального бюджета, финансирования региональных инвестиционных программ, разрешения региональных заимствований (которые в конечном счете гарантируются федеральным Правительством).

Исполнение бюджетов всех уровней, включая все ведомства и регионы, должно осуществляться исключительно через казначейскую систему, а не через уполномоченные банки, которые могут выполнять разве что кассовое обслуживание бюджетных организаций. Казначейство при этом становится по сути единым расчетным банком, в котором каждый бюджетополучатель держит свой счет, через который проходят все операции с бюджетными деньгами. Таким образом обеспечивается контроль целевого использования средств и быстрое доведение их до бюджетополучателей.

Эффективное использование средств налогоплательщика обеспечивается также и посредством введения конкурсной системы размещения государственных заказов на поставку продукции и оказание услуг. Только открытый конкурс при равенстве условий для всех участников может гарантировать от перерасходования бюджетных средств, злоупотреблений, издержек монопольного ценообразования. На практике конкурсность означает принятие мер, обеспечивающих честную конкуренцию при реализации государственных закупок. Введение закупочного законодательства (на федеральном и региональном уровне), регламентирующего порядок расходования бюджетных средств в рамках государственных закупок, конкурсная основа и независимая экспертиза при организации государственных заказов и программ (организация отдельных конкурсов заказчиков, исполнителей заказов, управляющих компаний государственных программ, финансовых агентов программ и заказов) являются общераспространенной в мире цивилизованной практикой рационализации любых расходований бюджетных средств. Они осуществляются только на основе открытого конкурса со своевременной публикацией цен, условий конкурса и требований к представляемым на конкурс документам, оформлением контракта, соответствующего контрактному праву и переводящего любые конфликты между заказчиком и исполнителем из административной в судебную плоскость.

<<   [1] ... [24] [25] [26] [27] [28] [29] [30] [31] [32] [33] [34] [35] ...  [49]  >>