Лэнс Тейлор, Arnhold Professor of International Cooperation and Development.
Director, Center for Economic Policy Analysis
Статья опубликована в сборнике "Реформы глазами российских и американских ученых", 1996 год, под редакцией акад. О.Т. Богомолова
В основе господствующей ортодоксии лежит принцип, согласно которому вмешательство государства в рыночные процессы надлежит отвергнуть при том, что должны энергично осуществляться внутренняя либерализация и интернационализация. Но, как свидетельствует история, ни одной экономике не удавалось достичь в таком режиме устойчивого роста производства. В переходный же период разумное государственное вмешательство в рыночные процессы абсолютно необходимо — начиная с проблем макроэкономического управления и кончая политикой роста.
Ортодоксальная политика в первые годы переходного периода в сочетании с социалистическим институциональным наследием привела во всей Восточной Европе и в бывшем СССР к масштабным потерям в производстве и доходах, а также к приобретающей все более инерционный характер инфляции. Для тех, кто знаком с предназначенным для развивающихся стран пакетом реформ, воплощенном в «Вашингтонском консенсусе», такое развитие не стало неожиданностью. Независимо от того, предложены ли реформы непосредственно бреттон-вудскими институтами (БВИ) или советниками, которых последние поддерживают, максимум, достижимый на основе ортодоксальной политики, — подготовка почвы для лучшего функционирования экономики путем избавления от крайне деформированной системы цен и подталкивания правительства к фискальной честности. Но этого недостаточно для подавления инфляции или обеспечения роста производства при справедливом распределении доходов.
------------------
1 CM.:Shapiro Helen and Taylor Lance.TheStateandIndustrialStrategy//World Developments. - 1990. - № 18. - P. 861-878.
------------------
1. Макроэкономические уроки переходного периода
Инфляция является ключевой макроэкономической проблемой. Когда страны испытывают суровые распределительные конфликты, а инерция поддерживает рост цен, инфляция превращается в загадку, которую экономисты никак не могут разгадать. Существуют лишь несколько методов, которые государство может использовать в борьбе с устойчивым ростом цен: жесткая фискальная и монетарная политика, нацеленная на снижение роста денежного предложения; политика доходов, направленная на то, чтобы номинальная зарплата или номинальный валютный курс росли медленнее, чем уровень цен, приводя тем самым к сокращению реальной зарплаты или повышению реального курса валюты ; политика доходов, сопровождающаяся контролем над ценами и призванная подавить инерционные процессы; увеличение импорта для покрытия избыточного спроса, по крайней мере на рынках товаров, являющихся объектом международного обмена.
Все эти методы были испробованы в тот или иной момент переходного периода (за исключением контроля над ценами, что связано с фетишизацией реформаторами принципов либерализации). Основной упор делался на методы жесткой монетарной и фискальной политики, что обычно останавливает инерционную инфляцию лишь при неприемлемо высоких издержках, проявляющихся в сокращении заработной платы или росте безработицы. Если действительно стоит задача сдержать в будущем ценовую спираль (особенно в России, большой стране, для которой вариант с массированным импортом недоступен), жесткость в финансовой сфере должна дополняться такими мерами, как контроль над ценами, что идет наперекор предрассудкам БВИ относительно императивности политики laissez-faire.
В отношении объема производства ортодоксальные макромодели основываются на законе Сэя, согласно которому величина производства детерминируется исключительно предложением. Навязчивая идея «Вашингтонского консенсуса» о формировании правильных цен проистекает из этого постулата. Сокращение зарплаты и искоренение ценовых деформаций — единственное средство, которое рекомендует господствующая экономическая теория для вывода экономики на высокий уровень занятости.
Факторы как спроса, так и предложения оказывали влияние на уровень производства в первые годы переходного периода при том, что сокращение реальной заработной платы, а следовательно, и связанное с ним уменьшение расходов домашних хозяйств играло роль ключевого фактора. Теперь, когда зарплата сократилась на 30 — 40% и нетто-инвестиции близки к нулю, для расширения производства в постсоциалистических экономиках должен появиться некий новый источник эффективного спроса. Вряд ли для этого окажется достаточным экспорт, даже с учетом резкого сокращения заработной платы и обесценения национальной валюты. Это означает, что только инвестирование способно создать дополнительный спрос и увеличить потенциальное предложение. С учетом практически универсального наблюдения, согласно которому общественные инвестиции стимулируют или привлекают частные капиталовложения1, возрождение производства вряд ли возможно без активной инвестиционной политики со стороны государства. Наконец, постепенное восстановление заработной платы могло бы способствовать умеренному и неинфляционному росту потребления.
------------------
1 Слова «номинальный валютный курс» здесь относятся к иностранной валюте, а «реальный курс валюты» — к национальной. (Прим. ред.).
------------------
Другой спорный вопрос — последовательность шагов. Шаблонный подход состоит в том, что страны должны стабилизировать инфляцию и(или) состояние платежного баланса и затем приспосабливаться к сбалансированному росту производства . На практике эти две линии сливаются. Сократить инфляцию может оказаться невозможным, если и пока не начнется рост производства, как это имело место в Чили в середине 80-х годов. В то же время реакция предложения вероятнее всего будет оставаться слабой в условиях обстановки неопределенности в отношении будущего, вызванной макроэкономической несбалансированностью.
Один из уроков развивающихся стран: очень мало таких экономик, где реформы оказываются успешными без широкого доступа к иностранной валюте (связанного с внешней помощью или, что лучше, с экспортом). Однако приток твердой валюты не является достаточным условием для устойчивого роста. Доход на душу населения в Бангладеш стагнировал на протяжении 80-х годов, несмотря на многочисленные советы БВИ и финансирование ими торгового дефицита, доходившего до 10% ВВП. Более впечатляющий результат экономического роста в Мексике при пятипроцентном торговом дефиците в 90-х годах — тоже не лучший пример.
В обеих странах частный сектор доказал свою неспособность превратить трансферты иностранных ресурсов в двигатель роста производства. Такие провалы частного предпринимательства приобретают критический характер для большой страны, которая имеет мало шан сов получить необходимые миллиарды долларов для поддержания торгового дефицита на уровне нескольких процентов от ВВП. Для Запада гораздо дешевле спасти Эстонию или Словению, чем Россию или другие многонаселенные государства-наследники СССР. Стратегия роста в крупных и закрытых экономиках должна по необходимости быть обращена внутрь, основываться на использовании национальных ресурсов и национального спроса.
------------------
1 См.: Taylor Lance. Income Distribution, Inflation and Growth. — Cambridge, MA:MIT Press. 1993.
2 См.: World Bank. World Development Report. — New York: Oxford University Press, 1991.
------------------
Исторически даже страны с относительно открытыми экономиками, где были созданы условия для сбережений, инвестиций, освоения новых технологий и роста в частном секторе, не отдали эти процессы на откуп нерегулируемому рыночному режиму. Все успешные опыты индустриализации — от Англии, где 200 лет назад общественность сформировала и вскоре после этого начала регулировать рынок в соответствии со знаменитым «двойным движением» («double movement») Поланьи1, идо Южной Кореи в 1950 — 1980 гг., где правительство сначала выступило в качестве гаранта конгломератов торговых и промышленных компаний, а затем вложило средства в базу тяжелой промышленности, необходимую для этих конгломератов , — строились на государственном вмешательстве.
Такие действия потребуются и в постсоциалистический период — как с макроэкономической точки зрения, так и на уровне фирм. Ключевой вопрос промышленной стратегии для постсоциалистических государств заключается в том, как адаптировать к новым условиям государственные предприятия, постепенно трансформируя некоторые из них в способные поддерживать экономический рост частные. При этом исторический опыт свидетельствует: новые частные предприятия не в состоянии самостоятельно стать новаторскими и динамичными. То, как государство может стимулировать их развитие в этом направлении, является предметом следующих двух разделов.
2. Взаимодействие между государственными и частными фирмами
Несмотря на свои недостатки, государственные предприятия вряд ли скоро исчезнут. А например, в промышленности общественная собственность скорее всего останется господствующей формой. Государственные и частные предприятия будут сосуществовать значительный период времени.
------------------
1 См.: Polyani Karl. The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Times. — New York: Rinehart, 1944. 2 См.: AmsdenAlice. Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization. — London: Oxford University Press, 1989.
------------------
Ортодоксальная точка зрения фиксирует только то, что госпредприятия несут убытки, связанные с мягкими бюджетными ограничениями и требуют субсидий из госбюджета или из контролируемых государством банков. Но госпредприятия все же платят налоги и далеко не каждое них является динозавром, жадно проглатывающим субсидии. Фискальные дефициты в постсоциалистических экономиках в значительной мере связаны с сокращением поступлений от госпредприятий по мере того, как последние несут убытки в стагнирующей макроэкономической среде.
Согласно неоклассической позиции, госпредприятия платят чрезмерно высокую зарплату и имеют относительно большие удельные затраты труда. Но спрос на продукцию отечественного производства отсутствует. Кроме того, предложение, вероятно, будет слабо реагировать на понижение зарплаты. Последнее не дает сильного стимула для роста производства, потому что фонд оплаты труда составляет малую долю в общих затратах. Рост цен на энергоносители и другие ресурсы, а также высокие процентные ставки еще больше сокращают долю зарплаты. В таких условиях интересно задаться вопросом: как два вида предприятий будут влиять друг на друга? Со стороны спроса многие частные предприятия продают промежуточную продукцию госпредприятиям, так что чем выше объем производства на последних, тем больше доход первых. Кроме того, прирост потребительских расходов из полученных на госпредприятиях доходов может в основной своей части уходить в частные фирмы, которые преуспевают в прежде слаборазвитом секторе услуг.
Свидетельства того, что инвестиции госпредприятий подстегивают инвестиции частных предприятий, представлены Эмсденом, Кохановичем и Тейлором'. Таким образом, поддержание в здоровом состоянии госпредприятий видится разумной стратегией. Для этой цели в свою очередь необходимо сохранение роли традиционных государственных институтов типа Министерства промышленности и Банка развития.
------------------
1 CM.:Amsden Alice, KochanowiczJacek and Taylor La nee. The Market Meets Its Match: Restructuring the Economies of Eastern Europe. — Cambridge: Harvard University Press, 1994.
------------------
3. Собственность и финансовые структуры
Если даже поддерживать госпредприятия в здоровом состоянии, их собственность рано или поздно переместится в частный сектор. Возникает естественный вопрос: какие проблемы экономической политики повлечет за собой такой трансферт? Первый шаг к ответу заключается в растущем признании того, что капиталистические экономики могут иметь заметно различающиеся формы собственности. Внешний контроль («контроль на расстоянии вытянутой руки») за фирмами со стороны домашних хозяйств, совершающих сделки с акциями на фондовой бирже либо прямо, либо с помощью финансовых посредников (например, пенсионных фондов и общих фондов), представляет собой особый случай, в значительной степени ограниченный такими странами, как США, Великобритания (и другими экономиками, которые унаследовали британскую финансовую систему). Тем не менее, как отмечалось выше, именно модель фондовой биржи доминирует в господствующих теориях контроля за компаниями.
Главный аргумент в пользу фондовой биржи состоит в том, что она обеспечивает собственников предприятия идеальным средством для разрешения проблемы «патрон — наемный агент» посредством угроз или даже осуществления имеющегося в их распоряжении «права выхода». Поскольку фирмы, как полагают, всегда открыты для враждебных поглощений со стороны, их менеджеры вынуждаются действовать эффективно, чтобы не потерять работу.
Волна корпоративных слияний и поглощений на сумму в 1 трлн. долл., захлестнувшая США в 80-х годах, дает хорошую возможность проверить это предположение. Повысилась ли эффективность американской экономики вследствие «выхода» собственников, произошедшего во время этих финансовых маневров? Для оценки результатов потребуются годы, но, по предварительным данным, слияния и поглощения привели к социальным потерям в объеме сотен миллиардов долларов из-за снижения заработной платы, повышения безработицы, неудач в бизнесе, огромного долгового бремени, стагнирующих инвестиций и расходов на НИОКР . Менеджеры теперь озабочены выживанием своих фирм в краткосрочном периоде, а не стабильным ростом производства: мощный удар был нанесен по многим связанным с предприятиями субъектам, как, например, их сотрудникам, поставщикам или общинам, где эти предприятия осуществляли свою деятельность. Премия от поглощений, полученная «уоллстритовца ми» за это десятилетие, имела своим источником не избавление от плохого менеджмента, а существующее лишь на бумаге увеличение активов и возрастающую задолженность — вечных спутников любого спекулятивного бума. Подобные безумия суть реальная опасность для постсоциализма.
------------------
1 См.: CrottyJames R. and Goldstein Don. Do US Financial Markets Allocate Credit Efficiently? The Case of Corporate Restructuring in the 1980s. In: Gary A. Dymski, Gerald Epstein and Robert Pollin, Eds. Transforming the US Financial System. — Armonk, N.Y.: M.E. Sharpe, 1993.
------------------
При «внешней собственности» могут возникать также проблемы «безбилетников». Вместо того, чтобы энергично дисциплинировать менеджеров, которые получают жалование, отдельные собственники могут небрежно осуществлять надзор. У второстепенных акционеров мало стимулов для вмешательства в корпоративные дела, что открывает дорогу слабому менеджменту. Напротив, внутреннее финансирование или прямой контроль над финансами предприятия способны поддерживать менеджмент на работоспособном уровне.
В немецкой и японской практике, например, фирмы частично контролируют друг друга через перекрестное акционирование. Наличие у каждого предприятия большого интереса в эффективном функционировании ряда других предприятий уменьшает искушение сыграть роль «безбилетника». Отдельные фирмы обычно имеют тесные связи с внешними источниками увеличения акционерного капитала и заемного финансирования, такими, как банк или (что характерно для средних фирм Германии) центральное или местное правительство. Подобные крупные кредиторы обычно имеют представителей в правлении. Благодаря полученным изнутри знаниям и учету потока доходов собственных институтов банкиры или правительственные чиновники могут дисциплинирующе воздействовать на менеджеров, предоставляя в то же время кредит (часто посредством пролонгации на умеренных условиях краткосрочных займов).
Одна из главных опасностей, связанных с собственностью, основанной на внутреннем контроле, — спекулятивные игры «инсайдеров». Например, в Чили в середине 70-х годов фирмы, национализированные режимом Альенде, были быстро приватизированы таким образом, что главными покупателями оказались близкие к правительству финансовые группы. Эти конгломераты начали занимать деньги у контролируемых ими банков, чтобы повысить цену на свои собственные акции в период биржевого бума. Суммарные финансовые активы взлетели ввысь в сравнении с масштабами реального выпуска и основного капитала, подавая характерный сигнал о финансовой неустойчивости, описанной Мински .
------------------
1 См.: Minsky Hyman P. Stabilizing an Unstable Economy. — New Haven, CT:Yale University Press, 1986.
------------------
После неизбежного краха четверть активов банковской системы оказались безнадежными, и два крупнейших банка, каждый из которых имел ключевое значение для соответствующего конгломерата, понесли потери, в пять раз превышающие их капитал. Рефинансирование плохих долгов конгломератов потребовало формирования государственных пассивов в размере трети ВВП: во внешнем плане — со стороны правительства к иностранцам, внутри Чили — со стороны Центробанка к домашним хозяйствам и со стороны правительства к Центробанку. Связанные с этим платежные обязательства обойдутся налогоплательщикам в несколько процентов ВВП в год, которые перейдут и в следующее столетие.
Эта история ясно указывает на то, что по мере формирования частной собственности в условиях постсоциализма возникает потребность в сочетании строгого регулирования и механизмов производственного инвестирования, чтобы не дать финансово неискушенным собственникам повторить опыт Чили. Особенно рискованный характер носит быстрая передача собственности по типу той, что предусматривается ваучерной схемой приватизации, о которой будет сказано ниже. Финансовые требования и контртребования, основанные на доверии и схемах Понци, при которых хитрые операторы для того, чтобы оплатить растущие платежные обязательства по процентам, все более увеличивают свои заимствования у наивных инвесторов и получают благоприятные условия для своего развития.
Внутренний контроль за компанией применяется не только в Чили, в континентальной Европе и Японии. Как давно отмечал Лефф , группы компаний или предприятия конгломератного типа вездесущи в развивающемся мире. Южнокорейские «чаеболы» являют известный тому пример. Они смогли стать производственными гигантами благодаря тому, что были вскормлены на ренте, связанной с государственными интервенциями в рамках промышленной политики. Чанг отмечает, что структура конгломерата способна обеспечить трансакционную эффективность, сдерживая как распространение «безбилетников», так и спекуляции, потому что государство и группы имеют дело друг с другом в качестве крупных экономических субъектов. Они в состоянии связывать воедино множество спорных вопросов, что облегчает заключение сделки, ибо возникает возможность непрямых платежей по многим сопряженным вопросам.
------------------
1 См.: Le f f N a t h a n i е 1 Н. Monopoly Capitalism' and Public Policy in Developing Countries// Kyklos. — 1979. - №32. 2 См.: С h a n g H a - J о о n. The Political Economy of Industrial Policy in Korea// Cambridge Journal of Economics. — 1993 .—№ 17.
------------------
Не вдаваясь в теоретические объяснения, отмечу: повсеместное распространение предприятий, объединенных в группы, указывает на то, что они появятся и при постсоциализме. Поэтому необходимо помнить об этом, разрабатывая приватизационные схемы. Связанные с конгломератами выгоды от уменьшения трансакционного бремени, с одной стороны, издержки, вызванные их потенциальной финансовой нестабильностью и монопольным положением, равно как и вытекающая из этого потребность в регулировании или создании условий для конкуренции, с другой, — все это становится постоянным предметом экономической политики.
Упомянутые наблюдения указывают на опасности, которые могут возникнуть в связи с приватизацией, особенно если постсоциалистические правительства будут упорствовать в своей риторике относительно массовой единовременной передачи имущества. Согласно подобным схемам, требования на производственные активы крупных госпредприятий передаются населению бесплатно, обычно в виде ваучеров. Эти клочки бумаги впоследствии можно превратить либо непосредственно в акции вновь приватизированных предприятий, либо в акции инвестиционных фондов. Иными словами, «одним ударом» создать финансовую систему англо-американского типа.
При реализации этой идеи сразу же возникают головоломки, связанные с «безбилетничеством» и отношениями между патроном и наемным агентом. Восточноевропейские реформаторы надеются решать их с помощью создания слоя холдинговых финансовых посредников между домашними хозяйствами и фирмами, непосредственными собственниками которых названные посредники и станут. Считается, что эти экономические субъекты будут достаточно мощными, чтобы не выполнять роль «безбилетников». Путем угроз поглощения или использования своих прав, вытекающих из владения крупными блоками акций, они могут принудить менеджеров новых приватизированных госпредприятий максимизировать доходы собственников. Эта теория выглядит красиво, но возникаюет большие сомнения в отношении практической эффективности холдингов.
Во-первых, они могут вести себя как пенсионные фонды, взаимные фонды и страховые компании в Великобритании, которые владеют 70% акционерного капитала. Эти экономические субъекты оказывают слабое давление на компании, акции которых они держат, и по существу являются ширмой для широко распространенного «безбилетничества». Американские финансовые посредники не более агрессивны. Во времена как финансово спокойных 70-х, так и бурных 80-х годов осуществлявшиеся ими поглощения не смогли обеспечить во многих корпорациях эффективный менеджмент.
Во-вторых, постсоциалистические холдинговые компании могли бы занять активную позицию, реструктурируя фирмы и пытаясь прямо стимулировать предпринимательство и освоение технологий. Не ясно, однако, как эта деятельность будет координироваться с национальной промышленной политикой. Идетлиречьо«чаеболах», которые сотрудничают с национальными плановиками, о конгломератах с их тенденцией к чрезмерной конкуренции или об уютных картелях? Проблемы регулирования, которые возникают в связи с такими возможностями, не могут решаться простым созданием холдингов.
Подобные вопросы промышленной политики наиболее сложны в тех секторах, где экономия за счет масштаба и естественные монополии не доминируют. Например, присутствие предприятия на экспортных рынках может стать полезным испытанием, но соответствующие стимулы, субсидии, налоговые льготы, преференциальный доступ к импорту и т.п. могут быть предложены только национальными властями, а не руководством холдинга. В качестве другого примера стоит вспомнить, что японские и корейские плановики последовательно избегали чрезмерной конкуренции, особенно в тех отраслях промышленности с большими невозвратными издержками, которые имеют тенденцию втягиваться в краткосрочные ценовые войны, а со временем — и в экстремально длительные инвестиционные циклы . Как имеется в виду при помощи финансовых посредников удерживать под контролем такие системные провалы рынка?
В-третьих, для стагнирующих экономик, где много неопытных в финансовом отношении хозяйственных субъектов, существует риск дестабилизирующей спекуляции. Если инсайдеры не видят перспектив получения выгоды от развития производства, они могут попытаться увеличить свои доходы за счет финансовых игр. Случаи крупных спекуляций и мошенничества уже имеют место в ряде стран (например, схема пирамиды Каритаса 1993 г. в Румынии оказалась способной причинить убытки на сумму 1 млрд. долл. экономике, где ВВП составляет не больше 40 млрд. долл.). Можно ли считать, что феномен «финансовых пузырей» чилийского типа не грозит плохо регулируемым финансовым рынкам, к тому же загипнотизированным идеологией laissez-faire?
------------------
1 См.: Chang Ha-Joon. The Political Economy of Industrial Policy in Korea// Cambridge Journal of Economics. — 1993. — №17.
------------------
Наконец, если холдинги действительно не станут только ширмой (а проблемы нестабильности, которые они создают, будут адекватно решаться), они почти наверняка пойдут по пути превращения в конгломератные группы, которые процветают в среде, характерной для капиталистических стран со средним уровнем доходов. С экономической точки зрения такой нормальный вариант, возможно, следовало бы приветствовать, потому что группы предприятий могут внедрять прогрессивный капитализм в социально-экономическую систему.
Социально и политически, однако, формирование групп может вызвать серьезные проблемы. В большинстве стран конгломераты основываются на строгом контроле за производственными компаниями со стороны малых гомогенных общин, объединенных родством членов или религией. На фоне того, что старая межобщинная враждебность, подавлявшаяся в течение сорока социалистических лет, стала возвращаться или выливаться в войны в бывшей Югославии и Закавказье, формирование центров экономической мощи, уходящих корнями в те или иные общины, может (в особенности в Восточной Европе) стать причиной волнений для огромных контингентов населения, проигравших от экономических реформ.
4. Заключение
Демонтаж плановой системы лежал за рамками теории, положенной в начале 90-х годов в основу пакета реформаторских мер, который получил название «большой удар» или «глобальный шок». В итоге использованные механизмы макроэкономического приспособления, не соответствуя сложившейся ситуации, усугубили спад производства и инфляцию, неизбежные в переходный период. Восстановить макроэкономический баланс будет нелегко, но сделать это можно.
Отношения между сокращающимся числом госпредприятий и расширяющейся сетью частных предприятий были неверно истолкованы. Еще есть время для того, чтобы оправиться от первоначальной дискредитации реформаторами общественных предприятий и поддержать частную экономику посредством удерживания на плаву жизнеспособных общественных предприятий.
Реформа рынка капитала была направлена на создание англо-американской системы, основывающейся на фондовых биржах. Можно было бы ориентировать рынок капитала на внутренний финансовый контроль за производством со стороны тех субъектов, которые принимают самоограничительные правила игры. Изменение примитивных финансовых систем в любом из этих направлений сопряжено как с экономическими, так и политическими опасностями.
Как ключевой общественный субъект государство должно будет играть центральную роль. Оно, конечно, может потерпеть неудачу по ряду направлений. Оно может попытаться делать слишком много и вследствие этого достичь слишком малого. Оно может стать чисто грабительским, как это имеет место в бесчисленных мелких диктаторских режимах. Тем не менее, успешные реформы требуют такой степени государственного вмешательства, о которой большинство реформаторов не задумывается и которая ими отвергается.
