---

---

раздел "Статьи отечественных экономистов" >> "Анализ процессов приватизации государственной собственности в РФ за период 1993-2003 годы" - Счетная палата (экспертно-аналитическое мероприятие)

3.3.7. Проблема корпоративного управления как главный фактор, влияющий на эффективность экономики постприватизационного периода

К 2001 году приватизация как элемент экономических реформ становится все менее актуальной и уступает место вопросам корпоративного управления, рационализации использования и повышения эффективности управления государственной собственностью и реструктурирования приватизированных предприятий. Актуальным вопросом остается эффективность постприватизационного надзора за государственной собственностью, управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности.

Анализ структуры собственности, проведенный по итогам приватизации, показывает, что государство стало одним из крупных акционеров, которое помимо большого числа предприятий и организаций, полностью ему принадлежавших, сохранило также право собственности на закрепленные пакеты акций в стратегически важных компаниях на основании решений Правительства Российской Федерации или Минимущества России, находившиеся в управлении Минимущества России; остаточные пакеты акций, не проданных или не переданных иным образом (например, в холдинги), обычно находившихся в распоряжении РФФИ и его региональных отделений, а также осуществляло использование специального права на участие в управлении акционерными обществами посредством «золотых акций» в стратегически важных компаниях (табл.12).

 

Таблица 12

ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ОТКРЫТЫХ АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВ,
ОБРАЗОВАННЫХ В ПРОЦЕССЕ ПРИВАТИЗАЦИИ

 

 

Продолжение таблицы 12

 

 

Всего за 1992–2003 гг. создано 31,6 тыс. акционерных обществ.

________
¹⁾ По состоянию на дату приватизации.

 

Источник:

Российская Федерация в цифрах. 2004: Крат. стат. сб. / Госкомстат России. – М., 2004.

 

 

Согласно данным Минимущества России, к августу 2001 года государство на федеральном уровне имело доли участия в 3949 предприятиях, обладая в 88 из них 100% акций, в 625 – от 50% до 99%, в 1393 – от 25% до 50% и в 1843 предприятиях – менее чем 25% акций. Кроме того, государство являлось собственником «золотых акций» в 542 компаниях (некоторые из них были в числе вышеупомянутых 3949 предприятий с принадлежавшими государству пакетами акций)[1]. Эти данные касаются всех оставшихся федеральных государственных пакетов акций независимо от того, находились они в распоряжении Минимущества России или РФФИ. По данным РФФИ, в 2001 году Фонд распоряжался 2400 пакетами акций, из которых приблизительно треть была представлена пакетами из менее чем 10% акций, треть – пакетами от 10% до 25%, а остальные пакеты были крупнее 25%, в 55 компаниях РФФИ владел 100% акций[2].

Наличие государственного пакета акций в компаниях требовало решения вопроса об участии государства в корпоративном управлении этими предприятиями. Проблема была особенно острой в случае закрепленных пакетов акций, которые сохранялись в собственности государства с целью защиты его важных интересов. Анализ имеющейся в нашем распоряжении информации о деятельности представителей государства в органах управления акционерных обществ позволяет сделать следующие заключения. Большинство представителей государства были государственными служащими.

Например, в 1999 году они составляли более 99%[3]. Основным препятствием к назначению других лиц была неопределенность источников вознаграждения соответствующей деятельности. Результаты работы государственных служащих оказались неоднозначными.

Во-первых, у многих из них не было опыта работы в качестве представителей государства в компаниях.

Во-вторых, каждый представитель должен был контролировать несколько компаний, нередко относящихся к разным регионам и отраслям, причем делать это он был вынужден помимо исполнения своих основных обязанностей в Минимуществе России или иных органах исполнительной власти.

В-третьих, у представителей государства были слабые стимулы к улучшению качества управления предприятием, поскольку им прямо запрещалось получать вознаграждение за соответствующую деятельность.

Следует отметить, что наиболее ярким проявлением пассивного (или корыстного) поведения представителей государства служат многочисленные случаи «размывания» государственных пакетов акций с помощью новых эмиссий, проводившихся с их одобрения.

Институт представителей государства был введен Указом Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой», а примерный договор на представление интересов государства в органах управления акционерных обществ был утвержден через два года постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 1996 г. № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности». И только в 2000-2003 годах были приняты нормативные акты, регламентирующие процедуры назначения представителей государства в органы управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, и использования прав акционеров[4].

Контрольные мероприятия Счетной палаты показали, что предусмотренный механизм участия государства в корпоративном управлении экономикой – назначение представителей государства в органы управления акционерных обществ – зачастую использовался неэффективно. Отсутствие контроля и мониторинга со стороны федеральных органов исполнительной власти за работой акционерных обществ с участием государства, как это уже отмечалось, приводило в отдельных случаях к размыванию государственного пакета и понижению его стоимости. Например, в результате неэффективных действий представителей государства в органах управления страхового акционерного общества «Ингосстрах» по защите интересов государства Обществу удалось принять решения, в результате  которых доля принадлежащих государству акций снизилась с 30% до 3,19%[5].

Анализируя деятельность представителей государства в органах управления акционерных обществ, следует отметить, что управление пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, в 1996–1997 годах осуществляли около  двух тысяч представителей государства, в том числе 92% из числа работников отраслевых министерств и ведомств и 8% работников Мингосимущества, Государственного антимонопольного комитета, Минфина России и РФФИ. Количество и состав представителей государства в акционерных обществах с федеральной формой собственности постоянно менялся в связи с имевшими место реорганизациями отраслевых министерств и ведомств. Отчеты о проделанной работе значительная часть представителей государства не представляла, своевременно не производилась их замена. Представляемые отчеты по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 1994 г. № 1112, оказались формальными, причем в форме отчета отсутствовала даже графа о начислении и перечислении в бюджет дивидендов на акции, находящиеся в федеральной собственности[6].

Следует отметить, что Правительство Российской Федерации в середине 90-х годов не смогло организовать нормальное функционирование института своих представителей в РАО «ЕЭС России», в результате возможность контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за работой своих представителей в Совете директоров Общества была практически полностью утрачена. Представителям не направлялись конкретные директивы по действиям в Совете директоров при обсуждении тех или иных вопросов, своевременно не обновлялся их состав. В коллегии представителей государства РАО «ЕЭС России» без всяких юридических оснований длительное время работали сторонние лица. Так, например, уволенные с государственной службы представители от Минфина России С.В. Горбачев (уволен 7 июля 1993 г.) и Ю.И. Бурлинов (уволен 12 августа 1994 г.) до мая 1997 года продолжали работать в Совете директоров РАО «ЕЭС России»[7].

Представителями государства не был обеспечен контроль за начислением дивидендов на государственную долю участия в акционерных обществах. Так, по итогам 1999 года дочерними компаниями ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» были начислены дивиденды в сумме 471349 тыс. рублей, в то же время на долю участия компании в уставных капиталах дочерних обществ за этот период было начислено всего 1582 тыс. рублей. В результате, по оценкам Счетной палаты, упущенная выгода составила около 180 млн рублей[8].

Проводимая в период с 1993 года по 2001 год уполномоченными исполнительными органами власти дивидендная политика, реализуемая представителями государства в органах управления ОАО АК «Транснефть», не могла быть признана эффективной и целесообразной в связи с тем, что размер дивиденда по находящимся в федеральной собственности обыкновенным акциям устанавливался ниже, чем по привилегированным (от 4 раз в 1999 году до 6,5 раза в 2000 году), при наличии чистой прибыли в 1995–2001 годах дивиденды по государственному пакету акций начислялись только за 1997-й, 1999-й, 2000 годы и составили всего 826,8  млн деноминированных рублей[9].

Как указывалось в материалах Счетной палаты, потери государства происходят прежде всего в силу отсутствия контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за распределением прибыли акционерных обществ с долей участия Российской Федерации, а также из-за многочисленных нарушений представителями государства пункта 6 Указа Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой»[10]. Упомянутый пункт устанавливает обязанность представителей государства в органах управления обществ в письменной форме согласовывать с федеральными органами исполнительной власти или РФФИ, от имени которых они действуют, проекты решений и голосование по проектам решений по вопросам внесения изменений и дополнений в уставные документы акционерных обществ, изменения величины уставного капитала; назначения (избрания) конкретных лиц в органы управления и контрольные органы обществ, получения кредитов в размере более 10 % величины чистых активов соответствующих обществ, продажи и иного отчуждения недвижимого имущества, а также залога (ипотеки) недвижимого имущества, участия в создании иных предприятий – учреждения дочерних предприятий и финансово-промышленных групп.

Материалы контрольных мероприятий Счетной палаты свидетельствуют о том, что Правительством Российской Федерации, Минимуществом России, РФФИ надлежащим образом не выполнялись функции по контролю за приватизацией федерального имущества, в результате объекты государственного имущества в нарушение законодательства Российской Федерации отчуждались по заниженным ценам, приватизируемое имущество не оплачивалось или оплачивалось в меньшем размере. При этом Счетная палата в своих материалах обращала внимание на то, что отсутствует ответственность должностных лиц Госкомимущества России и приватизируемых предприятий за допущенные нарушения при оформлении документации по приватизации, в том числе за предоставление недостоверной информации и выпуск не соответствующих законодательству нормативных и организационно-распорядительных документов[11].

Механизм защиты государственных интересов не был отработан, ответственность представителей государства за подобные действия отсутствовала, а руководители федеральных органов исполнительной власти, представители которых входят в советы директоров акционерных обществ, в свою очередь не несли ответственности перед Правительством Российской Федерации за действия своих должностных лиц, так как в положениях о федеральных органах исполнительной власти задачи и ответственность за эти вопросы не были предусмотрены[12].

Вытеснение государства из структур, реально влияющих на основное производство, управление и распоряжение имуществом, осуществлялось путем расчленения единых производственных комплексов (ОАО «Ульяновский авиационный промышленный комплекс «Авиастар», ОАО «Пермские моторы», ОАО «Международная авиационная корпорация» и др.) на ряд дочерних и зависимых акционерных обществ, создаваемых без участия государства, с передачей им основных производственных фондов и активов фактически за бесценок. Так, только цеху 52 ОАО «Пермский моторный завод» было передано 895 имущественных объектов не по рыночной, а по нулевой остаточной стоимости.

Дочерние структуры создавались не через реорганизацию базовых обществ, а как вновь учреждаемые юридические лица, что позволяло концентрировать все долговые обязательства на базовые (материнские) общества, которые, трансформируясь в управляющие структуры, утрачивали возможность погашения долговых обязательств перед кредиторами.

Типичным примером в этой связи является ОАО «Авиастар», превратившееся к 1999 году в «держательскую компанию» с активами, на 75% состоящими из фондовых ценностей. Общество подвергнуто процедуре банкротства со значительными, порядка 2 млрд рублей, только прямыми потерями для государства. Созданное в результате приватизации ОАО «Пермские моторы» превратилось из крупного производственного комплекса в управляющую структуру с ограниченными функциями управления. Уставы ОАО «Пермские моторы» и его дочерних обществ не наделяют ОАО «Пермские моторы» правом давать обязательные для дочернего общества оперативные указания, связанные с управлением производством продукции и распоряжением имуществом. Централизованная схема оперативного управления основным производством фактически заменена схемой, основанной на экономическом взаимодействии самостоятельных юридических лиц, что неизбежно ведет к снижению оперативности управления производством и росту издержек производства. Единый производственный и имущественный комплекс уникального предприятия разделен между более чем 44 акционерными обществами, часть акций которых продана сторонним организациям.

 

Отдельного анализа заслуживает роль представителей государства в случаях, когда в качестве таковых назначались чиновники региональных органов власти и управления, которые в 70% случаев представляли интересы государства на местах.

Данные Российского фонда федерального имущества еще более красноречивы: из более чем 2 тысяч представителей государства только около 300 являлись сотрудниками федеральных министерств и ведомств[13].

Эти цифры можно интерпретировать также как свидетельство различий между остаточными и закрепленными пакетами акций – в компании с остаточными пакетами более вероятно назначение представителей из числа региональных чиновников. Поэтому региональные администрации, преследующие собственные интересы, играли значительную роль в процессе принятия решений в компаниях с федеральными государственными пакетами акций.  При этом факты свидетельствуют, что влияние региональных властей заметно усиливается, если контроль за деятельностью представителей государства со стороны федеральных министерств и ведомств оказывается минимальным. 

Подтверждением этого вывода может служить ситуация, сложившаяся в Республике Башкортостан. Здесь в нарушение федерального законодательства о приватизации на основании одних лишь указов Президента Республики Башкортостан Республиканскому инвестиционно-кредитному банку «Башкредитбанк» безвозмездно (в целях оказания финансовой поддержки) передавались «в оперативное управление» или «хозяйственное ведение»» крупные пакеты акций государственных предприятий. Эти акции в дальнейшем были проданы дочернему банку ЗАО «Башкредитинвест».

Еще одним механизмом, используемым Правительством Российской Федерации с целью совершенствования корпоративного управления предприятий с участием государства, являлась передача акций, принадлежащих государству, в так называемое доверительное управление. Передача государственного пакета в доверительное управление осуществлялась на основе специального соглашения между государством и юридическим или физическим лицом, в котором определялись права и вознаграждение доверительного управляющего. Это формально позволяло назначать доверительных управляющих на конкурсной основе и использовать механизмы их денежного стимулирования. В частности, в доверительное управление передавались акции государства в РАО «Газпром», ОАО «Роснефть» и др. Однако и в этом случае государство не осуществляло реального контроля за деятельностью доверительных управляющих, что создавало для них возможности использовать свои полномочия как в личных интересах, так и в интересах аффилированной группы.

Как показывает анализ, между формой собственности и эффективностью работы предприятия нет жесткой зависимости. Результаты деятельности предприятий, полностью принадлежащих государству, могут быть такими же (а подчас и более) эффективными, как результаты деятельности приватизированных фирм.

 Кроме того, в современных российских условиях трудно найти надежный показатель эффективности работы предприятия. Главная проблема – существенные искажения величины основного капитала, что делает проблематичным использование стандартных показателей, таких, как рентабельность капитала или совокупная факторная производительность. Существуют также сложности при измерении показателей выпуска продукции (из-за присутствия бартера, широко распространенного до недавнего времени) и занятости (из-за неполной занятости и неоплачиваемых отпусков сотрудников российских предприятий). Наибольшие проблемы возникают при попытке использования прибыли после налогообложения, поскольку налоги часто рассматриваются как заданные эндогенно, а не экзогенно.

Другая специфическая проблема касается применимости стандартных показателей, характеризующих результаты деятельности частных фирм, к компаниям с участием государства. Провозглашенные цели государственных предприятий – не только и не столько извлечение прибыли, сколько предоставление общественных благ или обеспечение занятости в конкретном регионе. Однако проблема пригодности стандартных показателей эффективности менее актуальна для приватизированных предприятий по двум причинам. Во-первых, приватизированные предприятия в отличие от предприятий со стопроцентным государственным участием более чувствительны к влиянию рыночных рисков  и менее защищены. Во-вторых, государство уже денонсировало свой интерес в сохранении доли собственности во многих из них. Следовательно, эти компании едва ли производят общественные блага, которые свободный рынок не был бы в состоянии обеспечить.

В связи с изложенным одним из актуальных вопросов постприватизационного периода можно считать решение задачи внедрения в практику работы российских предприятий международных стандартов финансовой отчетности, являющихся важнейшим элементом системы корпоративного управления, обеспечивающим достоверность, объективность и прозрачность информации.

 Применение международных стандартов позволяет не только расширить объем доступной информации для инвесторов и кредиторов, но и, что особенно важно на современном этапе развития российской экономики, применить новые подходы к реальной оценке активов российских предприятий и организаций, а также российской экономики в целом.

По применяемым в настоящее время внутрироссийским стандартам активы предприятия оцениваются по цене приобретения, международные стандарты финансовой отчетности предусматривают оценку активов по справедливой рыночной стоимости. Реальная оценка активов российских предприятий и организаций даст возможность, во-первых, оценить их реальное финансовое состояние, а во-вторых – по-другому взглянуть на систему управления предприятием, шире применять профессиональное суждение ответственных лиц, локализовать риски, что особенно важно в условиях возрастающей конкуренции.

Следует отметить, что это долговременная и сложная работа по изменению многих нормативных правовых актов, регулирующих порядок составления отчетности, сделок и операций в нашей стране, которая потребует координации усилий министерств, ведомств и организаций, осуществляющих государственный финансовый контроль.