Введение

Основанием для проведения экспертно-аналитического мероприятия «Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы» являются: статьи 2,  18, 21 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[1], пункт 3.19 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2004 год, решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации  (протокол заседания Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 30 января 2004 г. № 3(373), пункт 7.2).

Предмет анализа: правовые основы и практика деятельности органов государственной власти по приватизации государственной собственности в 1993-2003 гг.

Цель экспертно-аналитического мероприятия: анализ процессов приватизации в Российской Федерации за период 1993-2003 годы с учетом ранее проведенных Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий и на основании материалов, полученных от государственных органов Российской Федерации по запросам Счетной палаты Российской Федерации.

Задачи экспертно-аналитического мероприятия: анализ деятельности органов государственной власти в сфере приватизации государственной собственности в 1993-2003 гг.; изучение причин и последствий выявленных отклонений и нарушений законности в процессе приватизации; разработка рекомендаций по совершенствованию правовых и институциональных условий проведения приватизации на современном этапе.

Осуществление экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в сфере приватизации входит в компетенцию Счетной палаты Российской Федерации.

Согласно абзацу 3 статьи 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности является одной из задач высшего органа внешнего финансового контроля страны. Счетная палата Российской Федерации (далее – Счетная палата) на основании положений статьи 18 Федерального закона осуществляет также контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи), а также от управления объектами федеральной собственности. Кроме того, в соответствии с требованиями абзаца 1 статьи 21 Федерального закона Счетная палата обязана систематически анализировать итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщать и исследовать причины и последствия выявленных отклонений и нарушений.

Президент Российской Федерации В.В.Путин, выступая на V Конгрессе  Европейской организации высших органов финансового контроля (далее – ЕВРОСАИ), особо подчеркнул: «Один из наших приоритетов – развитие действенной системы государственного финансового контроля. Ее важнейшая задача – повышение эффективности власти, в том числе за счет предоставления обществу объективной информации о качестве работы государственных институтов». Сказанное в полной мере относится к оценке качества работы институтов государства в такой политически, экономически и социально значимой сфере, как приватизация.

Участие Счетной палаты в осуществлении внешнего финансового контроля приватизационных мероприятий соответствует также современной международной практике, ориентированной на повышение прозрачности и подконтрольности деятельности органов государства в сфере формирования и расходования средств государственного бюджета – главного политического и финансового инструмента реализации социально-экономической политики страны.

Согласно международно-признанным стандартам, изложенным в документах и рекомендациях Международной организации высших органов финансового контроля (далее – ИНТОСАИ) [2], членом которой Счетная палата является с 1995 года, приватизация государственных активов должна быть открыта для внешнего независимого государственного аудита[3].

Так, в частности, в Руководстве по стандартам аудита приватизации, принятом ИНТОСАИ в 1998 году, указывается, что анализ приватизационных сделок безусловно входит в полномочия высших органов финансового контроля (далее – ВОФК), поскольку продаваемые активы являются «общественным достоянием, а общественность нуждается в независимых гарантиях того, что процесс приватизации произведен должным образом и что налогоплательщик получил правильную цену»[4].

Кроме того, согласно международным стандартам и сложившейся практике, ВОФК должны не только осуществлять аудит эффективности действий органов государственной власти в сфере приватизации, но также участвовать в оперативном контроле (аудите) приватизационных мероприятий на всех этапах – от предпродажной оценки стоимости государственных активов до изучения результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности выполнения новым собственником условий совершенной сделки[5]. Только таким образом – при наличии действенного внешнего финансового контроля приватизации – общество может получить гарантии, что продажи государственной собственности проведены в соответствии с законом, продаваемые государственные активы правильно оценены, а между участниками приватизационного конкурса действительно существовала честная конкуренция.

Структура отчета о результатах экспертно-аналитического мероприятия построена в соответствии со следующей логикой: нормы (анализ правовой базы приватизации) – институты (анализ институциональных основ приватизации) – практика (анализ процессов приватизации в различных сферах экономики) – выводы и рекомендации.

В связи с тем, что в Российской Федерации участие Счетной палаты в предварительном и текущем контроле процессов приватизации оказалось по объективным причинам ограничено[6], основные результаты данного экспертно-аналитического мероприятия базируются на выводах, полученных в результате осуществления последующего контроля наиболее важных приватизационных сделок. Кроме того, источниковую базу для настоящей аналитической записки составили документы и материалы, полученные от государственных органов Российской Федерации по запросам Счетной палаты, данные государственной статистики, тематические научные исследования и отчеты Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, иные исследования.

Выбор хронологических рамок экспертно-аналитического мероприятия – 1993-2003 гг. –  связан с тем, что с принятием в 1993 году новой Конституции Российской Федерации началось формирование современной законодательной базы, отражающей глубокие изменения, происходящие во всех сферах государства и общества, в том числе – в экономике и в отношениях собственности. На протяжении 1993-2003 гг. правовые и институциональные основы приватизации претерпели неоднократные и существенные изменения, завершившиеся принятием в 2001 году нового Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Введение в действие новых приватизационных механизмов потребовало разработки целого ряда нормативных правовых актов, конкретизирующих положения Федерального закона. Эта работа была в основном завершена к 2003 году, с которого фактически начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в Российской Федерации, основная цель которого – устранение негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере, и кардинальное повышение эффективности управления государственным имуществом в целом.

* * *

В современном мире процесс приватизации считается составной частью институциональных изменений, сопровождающих демократические реформы. Успехи Российской Федерации на пути построения демократического, правового, экономически развитого государства – равноправного партнера ведущих держав мира оцениваются на международной арене по целому комплексу индикаторов, среди которых важное место занимают показатели, связанные со становлением основ рыночной экономики, возникновением частной собственности и эффективных собственников.

Поскольку, как отмечалось выше, в компетенцию Счетной палаты входит контроль за эффективностью и целесообразностью использования федеральной собственности, анализ процессов приватизации в 1993-2003 гг. должен дать ответы прежде всего на следующие вопросы.

Было ли целесообразным принятие решения о массовой приватизации в начале 90-х годов?

Были ли действия органов государственной власти законными и эффективными?

Обеспечили ли органы государственной власти гарантии равенства прав и защиты законных интересов граждан в процессе приватизации?

Как показали результаты экспертно-аналитического мероприятия, решение о начале массовой российской приватизации в определенном смысле оказалось вынужденным. Однако начало реформ в сфере государственной собственности было недостаточно подготовлено с точки зрения формирования должных правовых и институциональных условий.  Недостатки законодательной базы, неразвитость приватизационных институтов и процедур, фактическое отсутствие внешнего контроля создали возможности для многочисленных нарушений законности в ходе реализации конкретных приватизационных мероприятий, а также стали причиной целого ряда негативных социально-экономических последствий.

Несмотря на то что в результате приватизации была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), сформировались новые рыночные институты (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов, многие стратегические цели приватизации достигнуты не были.

Анализ причин и последствий недостаточной эффективности действий органов исполнительной власти в достижении стратегических целей приватизации, а также исследование наиболее типичных фактов нарушения законности при проведении приватизационных сделок позволили Счетной палате разработать ряд конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правовых и институциональных основ приватизации, что является вкладом высшего органа финансового контроля страны в решение общей задачи по наведению порядка в сфере управления государственным имуществом.