Александр ДЕЙКИН, экономист (Институт США и Канады РАН)
Монетизация: скрытые цели, дутые цифры, поблажки для олигархов
Уходящая натура
Аптека. Провизор — инвалиду у «льготного» окошка: «По этим рецептам ничего выдать не можем». — «Что-нибудь не по правилам оформлено?» — «Heт, все правильно. Но вот эти два рецепта просрочены». — «Так раньше у вас этих лекарств не было». — «Правильно. Сейчас они есть». — «Так дайте по двум другим». — «Не можем». — «Почему?» — «Нужна виза зав. поликлиникой на каждом рецепте». — «Мне лечащий врач ничего не сказал». — «Да ему самому не сказали — правило ввели месяц назад». — «Но зав. поликлиникой вечно занят». — «Старайтесь». — «Тем временем и эти рецепты будут просрочены». — «Мы-то что можем сделать?»
Знакомый инвалид, рассказав эту привычную для него сценку, объяснил: из нужных лекарств удается получить в среднем не больше половины, и это не лучшие, а те, что утверждены Минздравом РФ, самые дешевые. Но и тех часто в льготных аптеках нет. Почему — понять нельзя, спросить толком не у кого, контроля за этим нет. И кажется, монетизация — лучший выход для инвалидов: получил деньги, пошел в аптеку, купил без всяких виз что надо. Но такое решение обманчиво просто. Да и очень уж эта проблема многогранна, чтобы единое решение пригодилось на все случаи.
Если говорить честно — такого решения просто нет. Из всех сторон монетизации выделяются несколько, безусловно, важнейших: интересы «субъекта реформы», интересы ее «объекта», организационные проблемы и экономический фактор. Раз уж субъект реформы — государство — реформу затеял, он должен ясно сформулировать цель. Цели монетизации можно в лучшем случае назвать расплывчатыми. Они меняются, никто не назвал главную. Сначала определили сверхзадачу — «сделать обязательства государства перед незащищенными слоями «честными». «Честность» в трактовке правительства заключается в радикальном сокращении количества льгот — оставить следует только те, на которые есть деньги. Постыдная мелодрама, если учесть, что льготы в свое время утверждались властями как раз потому, что на пристойное финансирование самых минимальных нужд не хватало денег в бюджетах. Может, поэтому о «честности» говорить перестали, зато все начали ставить свои задачи, и не значит ли это, что каждое ведомство ведет свою игру? Один заявляет — надо систему льгот упорядочить, другой — надо навести экономию в бюджете, третий хочет «убрать почву для коррумпированности», и даже есть будто бы такое пожелание — сделать льготы более справедливыми и эффективными.
Из этого неполного перечня целей — и оправданий — новой реформы видна их противоречивость. Все доводы красивы, но в российской действительности смотрятся жалкими и путаными. Но не это пугает. С агрессивной уверенностью объявив начало реформ, власти не смогли сказать, кого реформы коснутся и на скольких людях отразятся. Разница в оценках была многократная: от 11 млн до 111 млн человек. Разброс вызывает кучу вопросов, но главное, что за ним скрывается, — реформаторы плохо себе представляют стоящую перед ними задачу. Под напором общественного негодования правительство пытается навести порядок в подсчетах, но пока не очень получается. А ведь это значит, что и оценка затрат бюджета — «лишних», от которых хотят избавиться, и обещанных послереформенных — очень и очень далека от действительного положения дел, а уж каково оно, никто и не знает. Выходит, обещания строятся на песке?
Что совсем плохо — в реальности каждая из льгот касается каждого из получателей в разной степени, затраты на каждого льготника по каждому пункту очень разные, и это делает всякую уравниловку бессмысленной и, скорее всего, дорогостоящей, неэффективной и даже опасной. Это касается и лекарств, и городского и пригородного транспорта, и ЖКХ. Дело не только в том, что у всех разные квартиры и болезни. Пенсии у всех тоже разные, огромен разброс в жилкоммунхозовских тарифах, а тем более в ценах на лекарства — у кого же из инвалидов достанет силы и сноровки искать «дешевую» аптеку, тем более что в большей части России и выбора-то нет. И все ли аптеки станут укомплектовывать ассортимент дешевыми — и невыгодными — лекарствами? Эта проблема даже не рассматривается, решить ее некому, но она одна делает бессмысленными все расчеты — если они вообще есть и достоверны.
Ритуальный аспект
Искомая уравниловка, конечно, выгодна чиновникам — не ломать голову, не обеспечивать набор лекарств и проч. Получателям она по большей части невыгодна: была бы «аптечная монетизация» хороша, если бы выдали столько денег, сколько стоят нужные лекарства, но выдадут-то по минимуму, да и то «в среднем». Не устанавливаются гарантии: цены растут неравномерно, даже если индексация будет честной и регулярной — это не значит, что она поспеет за аптечными ценами; но и веры в регулярность индексации нет, мы-то знаем, как индексируют пенсии — совсем не так, как велит закон.
Так что через год-два льготы начнут ощутимо сужаться. Есть, кроме того, проблема, которую можно назвать финансово-психологической. Лекарства, выданные в «товарном виде», как правило, доходят до адресата. «Живые деньги» этого не гарантируют — их можно, как известно, тратить на многие цели, включая бесполезные и даже вредные. Льгота теряет смысл. При нынешних пенсиях велик соблазн потратить «аптечные деньги» и на продукты, и на одежду — и попробуйте осудить за то нищенствующего инвалида и его семью. От этой проблемы отмахиваться не надо — чтобы ее обойти, в США, например, много лет назад были введены «продовольственные талоны» как часть пособия для малоимущих, многодетных семей и т.п. — на них в обычных магазинах выдают продовольствие, но и только. Это способ предотвратить дистрофию, авитаминоз, и он приносит плоды. Там же действуют специальные программы медицинского обеспечения пожилых и инвалидов со смешанным участием центральных и региональных властей. Отсюда — четкость выполнения программы и удовлетворение всех законных нужд.
Запроектированная у нас монетизация обязательно приведет к pocтy нагрузки на поликлиники, стационары, «Скорую помощь» и, к сожалению, на ритуальные службы. Об этом никто, кажется, и не думает. Впрочем, может быть, совсем наоборот — на это и делался главный расчет, тогда заодно в значительной части эффективно решается поставленная ранее задача борьбы с бедностью....
И все же от обсуждения организационных аспектов «льготной перестройки» никуда не уйти, потому что при нынешней политике доходов никакими представимыми способами в ближайшие годы количество льготников снизить намного не удастся. Эти аспекты — любимое поле мизантропических развлечений отечественной бюрократии, на котором она, декларируя намерения «как лучше», всегда добивается неизменного — только успеха для себя. Реформа не утверждена, а провалы уже налицо. Неизвестно число получателей, неизвестна сумма потребных затрат на них сегодня и позже, неизвестны источники финансирования. Правительство проявило абсолютное незнание рыночных цен и тарифов — иначе откуда бы взяться, во-первых, откровенно издевательским суммам компенсаций по 300 руб. на человека. Не определен порядок индексаций, неясен порядок получения компенсаций. Напротив, планы и обещания меняются каждодневно — безусловное свидетельство «сырости» и непродуманности проекта. И все же на этот раз правительство превзошло само себя. Оно вдруг предложило, монетизировав льготы, выкупать их обратно, причем в обязательном порядке, одинаковом для всех, — для более разумного подхода нужно, оказывается, года полтора подготовки.
Опять бьющая в глаза бессмыслица. Во-первых, зачем затевать пирог, коль муку не подвезли? Во-вторых, где же обещанный выигрыш, если вернется то самое, что сейчас, только через двойную бюрократическую карусель? Нам скажут — все заплатят по 40 руб. за городской проездной да столько же за электричку, вот и прибыль. Но вряд ли: во что обойдутся дополнительные кассовые аппараты, счетоводы, работники на местах? Однако это накладно для регионов, и появится универсальная замена — очереди. В пенсионных отделах они и так обычны, теперь будут и в органах соцзащиты.
И что — это путь избавления от коррумпированности? Новые чиновники, новые функции, новые способы проявить власть над беззащитными миллионами людей. И это экономия? Да на новую систему уйдет раз в пять больше, чем дадут все эти билетики, ведь бухгалтера, оператора, инспектора соцзащиты за 900 руб. — средняя пенсия по России — не найти.
Но странности на этом не кончаются.
Сколько стоят 2 триллиона рублей?
Власти безбожно путаются в бюджетной стоимости льгот, и старых — «нечестных», и новых — «честных». «По-честному» выходит от 40 до 171 млрд руб. в год, «по-старому» — будто бы требовалось 2,3 трлн руб. Этой цифрой и пугают народ и доверчивых думцев возмущенные ее величиной правительственные чины. Сумма большая, цифра — прелюбопытнейшая. Из нее следует, что 33 млн получателей в среднем должны бы получить не меньше 70 тыс. руб. в год каждый в виде льгот — по 6 тыс. в месяц. Откуда эти цифры взялись? Льготников «основной категории» — около 13 млн, среди них самая многочисленная группа — инвалиды 2-й группы — 6,8 млн человек. По новой формуле им предназначено — на лекарства, билеты, ЖКХ и пр. — от силы 25 тыс. в год. Что же такое стоило 45 тыс., чего они лишаются сейчас? Санатории и дальние поездки — далеко не у всех — это, допустим, еще по 15 тыс. А еще 30?
Получается: или цифра дутая, или (что то же самое) сюда включили и все другие категории, к инвалидам, героям, репрессированным не имеющие отношения, — скажем, бесплатный проезд для депутатов, сотрудников МВД и т.д. Можно согласиться: это тоже проблема, но другая проблема — не социальная, а бухгалтерская, финансовая, и решать ее надо по-другому. Прикрывать ею новую реформу неэтично, несправедливо, бессмысленно. Но в результате таких непрозрачных комбинаций каждому получателю обещаны из федерального бюджета те же 6 тыс. руб., только не в месяц, а в год. На все и всех таких денег явно не хватит, остальное — на усмотрение регионов. Ясно, что должно получиться, когда так и не создана нормальная система межбюджетных отношений.
Жесточайшие ограничения почему-то упали исключительно на социально незащищенные слои населения, другие льготники пока почему-то не рассматриваются. Речь не о бесплатном проезде для депутатских помощников или для МВД — это сравнительные мелочи. Тут надо вспомнить об очень своеобразной трактовке льгот в России применительно к престарелым или людям с физическими ограничениями. Это считается одолжением со стороны государства, лишнее и неоправданное бремя для бюджета. Культивируя фактически эту философию, российское правительство к тому же представляет ее как единственно правильную в условиях рынка. Опять обманчивое упрощение.
За общим названием «экономические льготы» в реальности может скрываться множество разных мероприятий и явлений с разными целями и результатами. В развитых странах то, что у нас называют социальными льготами, предпочитают именовать, например, «программой медобслуживания лиц пожилого возраста», более точно определяя экономический и социальный характер мероприятия. Слово «льготы» вообще плохо вписывается в рыночную экономику. Так, может быть, они в капстранах никому вообще и не известны? Ничуть не бывало. Соответствующие программы можно найти в любой стране. Они бывают очень широки и стоят очень дорого. Но власти и общество знают, что они необходимы, хотя бы потому, что их отсутствие обойдется дороже.
Поэтому положенное законом в странах Запада обеспечивается неукоснительно. Но — важное обстоятельство: этому способствует вся экономическая система, построенная в муках проб и ошибок. К примеру, налоговые законы и процедуры конструируются с таким расчетом, чтобы обеспечить всей стране всеобщий баланс экономических и социальных интересов и благоприятный общественный климат. Перераспределение доходов между богатыми и бедными важно не только с социальной, но и с чисто экономической точки зрения. Эта функция развитых бюджетных систем достаточно хорошо обоснована в отличие, скажем, от «плоской» налоговой системы, которая потому нигде и не применяется. Обоснование понятно: для получения крупных доходов обычно используются значительно более крупные общественные ресурсы, чем затрачиваются на «обслуживание» среднего налогоплательщика.
Олигархи-льготники
Поэтому крупнейшие получатели доходов в России — олигархи и их приближенные, — уплачивая сниженный специально для них подоходный налог, фактически перешли на содержание к низкооплачиваемым и средним слоям, для которых налог был повышен с 12 до 13%. Это не единственная льгота для олигархов — они, как известно, умудрились получить миллиардные поблажки и к налогам на прибыль, откуда акционеры черпают заоблачные дивиденды. Да сам крупный бизнес в большинстве случаев получен в качестве дара или льготы. Этого и сами олигархи не отрицают, но посмотрите, сколько шума поднялось против наведения порядка в этой «льготе», граничащей с уголовщиной. Между тем один только ЮКОС в прошлом году выплатил дивидендов примерно 70 млрд руб. — чуть ли не 40% стоимости всех предполагаемых социальных льгот.
А есть еще офшорные зоны, уводящие налоги из-под носа слепого нашего правительства,— это тоже пожертвования инвалидов и пенсионеров в пользу богатых слоев. Есть депутаты ГД, которые, если верить прессе, обходятся стране каждый по 400 тыс. руб. в месяц и под шумок повышают зарплату себе и чиновникам вне всяких норм приличия. Есть печально известные льготы по таможенным пошлинам на табак и алкоголь, выданные в свое время спорторганизациям, и не только им.
Из всего этого и многого не упомянутого видно, что льготы в России делятся на две части. Одна — «одолжение», милостыня, подачка от государства, другая — «награда» за лояльность, за близость к власти или значительному лицу, за «откат» — да мало ли за что дают у нас возможность стать богаче, чем человек заслуживает по своим способностям, образованию или общественному вкладу? В развитых странах первая категория отсутствует: общество считает себя обязанным помочь людям в возрасте или с физическими недугами вести достойную жизнь.
Вторая из названных категорий с рыночными принципами несовместима, что, разумеется, не является препятствием для таких явлений в тех же США. Но они, как правило, противозаконны, с ними борются. А главное отличие системы льгот, скажем, в США — в другом. Затрачивая сотни миллиардов на престарелых и инвалидов, федеральный бюджет выделяет многократно больше на то, что американцы называют «налоговыми затратами» — это суммы, сознательно и по закону недополучаемые бюджетом при налогообложении ради выполнения определенных теми же законами задач. Их можно было бы прямо профинансировать из бюджета, предварительно увеличив налоги, но выясняется, что выгоднее дать налоговую поблажку определенным группам физических или юридических лиц. Тоже вроде бы льгота — да не совсем. Эти меры — строго целевые, направленного действия, подробно обсуждаются в конгрессе, требуют серьезного обоснования и приносят немалые плоды.
Принцип их предоставления — не только «помочь материально», но и посодействовать определенному человеку найти место в обществе, определенной отрасли — расширить или перестроить производство в соответствии с национальными экономическими интересами. Вот, например, специальный кредит на обучение детей из малоимущих семей — будущее страны нуждается в более образованных кадрах для поддержания международной конкурентоспособности; обширные программы 90-х гг. по стимулированию «хайтек»; меры по стимулированию малого бизнеса пару лет назад — чтобы быстро выросло число рабочих мест в период промышленного кризиса. Всего не перечислишь, потому что — и это самое интересное — таких вот «конструктивных льгот» в США каждый год набирается больше чем на триллион долларов — на 12—13% ВВП. И они работают, но не на обогащение отдельных лиц, а на страну. Кстати, нет большей нелепости, чем утверждение российских реформаторов, что «инвалидные» и пенсионные деньги, дескать, мешают рынку нормально функционировать. Наоборот: нет более рыночных правительственных расходов, чем пенсии или пособия по нетрудоспособности — они ведь тут же и практически целиком поступают на рынок.
Пытаясь урезать систему льгот, власти России лишают ее последнего рыночного элемента. А главного, стимулирующего действия в ней никогда и не присутствовало — вспомним хоть многолетний фарс с «поддержкой» малого бизнеса. Что до форм оказания социальной помощи — в разных странах используются разные варианты, и все успешно. В российском варианте чиновники опять заслоняют реальные проблемы надуманными, ищут очередного «врага», на борьбе с которым можно долго, безбедно и бесцельно для общества существовать.
Сложившаяся система далека от совершенства, но хоть как-то действует. Монетизация, наверное, может стать эффективнее, если подготовить и провести ее по-настоящему. Что это значит, показывает полупризнание, вырвавшееся при обсуждении новой реформы у президента: увеличить расходы «раз в 20». А пока это проблематично, и смешно надеяться, что появление новых огромных денежных потоков хоть как-то уменьшит злоупотребления и бюрократический беспорядок, они только усилятся — слишком слабо государство. Нынешние жалкие подачки могут стать вовсе невидимыми и неосязаемыми. Лошадь надо оставить пока на привычном месте впереди телеги и сперва укрепить государственные органы, по-настоящему навести порядок в финансово-налоговой системе, а уж потом перестраивать программу помощи «льготным категориям», вернув ей цивилизованный смысл — возвращение долга государства беззащитным, пострадавшим от его убогости или от несовершенства природы гражданам.
Рабочая неделя у ключевых членов кабинета министров началась на этот раз с раннего подъема. Понедельничная встреча президента с правительством была назначена на 9 утра. Позевывая, государственные мужи наверняка завидовали Михаилу Фрадкову: он очень вовремя ушел в отпуск, и вчера ему не пришлось вставать ни свет ни заря. Министры сначала сидели хмурые и сонные. Президент слегка запаздывал, а занятия себе за длинным столом в зале заседаний высокопоставленные чиновники найти никак не могли. Некоторые, как, например, министр экономического развития Герман Греф и советник Андрей Илларионов, пытались изучать лежащие в их папках бумажки. Но дело, похоже, шло плохо: мысли путались и чиновникам не удавалось сосредоточиться.
Министр финансов Алексей Кудрин нашел занятие попроще. Он стал зачитывать коллегам дайджест прессы, да еще нарочито громко. Главе финансового ведомства очень понравились фрагменты, описывающие тщетные попытки льготников защитить себя от действий правительства. У Кудрина фрагменты из репортажей СМИ об акциях протеста вызывали гомерический смех. Правда, понять, что же все-таки смешного в том, что несчастные старики и инвалиды из последних сил пытаются защитить свои права, было невозможно. Но Кудрина все это очень веселило. Он продолжал цитировать дайджест прессы. Его сонные коллеги сначала осторожно подхихикивали, а потом тоже стали смеяться в полный голос. Когда же смеяться у министра финансов сил не осталось, он отложил дайджест в сторону и зевнул. Да так сладко, что если бы в зале заседаний правительства оказалась птица, она непременно залетела бы в широко раскрытый рот главы финансового ведомства.
Чтобы не растерять хорошего настроения, установившегося в ожидании президента, вице-премьер Александр Жуков поведал коллегам малопонятную историю про некую немку с фамилией Доллар, всю жизнь мучившуюся от презрения сограждан, а под конец принятую в Америке с распростертыми объятиями. К чему был этот рассказ – неясно, но министрам и эта история понравилась: они опять посмеялись.
