---

---

раздел "Статьи отечественных экономистов" >> "Анализ процессов приватизации государственной собственности в РФ за период 1993-2003 годы" - Счетная палата (экспертно-аналитическое мероприятие)

2.1. Система приватизационных институтов в Российской Федерации

Несмотря на неоднократное реформирование структуры федеральных органов исполнительной власти с начала 90-х годов по 2003 г. включительно[1], система основных институтов, отвечающих за проведение приватизации, оставалась в этот период по сути неизменной и состояла из трех «звеньев»:

 

-         Правительство Российской Федерации;

-         Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (с 1997 г. – Министерство государственного имущества Российской Федерации, с 2000 г. – Министерство имущественных отношений Российской Федерации[2]);

-         Российский фонд федерального имущества;

-         Прочие органы.

Такая организационная структура не является оригинальной особенностью Российской Федерации. Она соответствует обычной практике стран, осуществляющих масштабную приватизацию в процессе перехода к новым экономическим отношениям.

 

Правительство Российской Федерации

Правительство Российской Федерации осуществляет общие полномочия по управлению процессами приватизации и регулированию деятельности соответствующих органов исполнительной власти.

Как высший орган исполнительной власти Правительство Российской Федерации разрабатывает и реализует политику в сфере приватизации государственной собственности, осуществляет нормативное регулирование приватизационных процессов, разрабатывает государственные программы приватизации, утверждает перечни предприятий, подлежащих приватизации, руководит деятельностью министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, участвующих в приватизации, и т.п.

Впервые в новой истории России полномочия Правительства (в то время – Совета Министров РСФСР) по распоряжению и управлению государственным (республиканским) имуществом (в том числе – по его разгосударствлению и приватизации) были прямо установлены Законом РСФСР от 31 октября 1990 № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»[3].

С момента принятия нового Основного закона Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет свои полномочия в сфере управления федеральной собственностью (в том числе приватизации государственного имущества) на основании пункта «г» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации.

До принятия Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [4] полномочия высшего органа исполнительной власти в сфере приватизации были в общих чертах определены нормами Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации»[5].

В частности, согласно Закону о Правительстве 1992 года в компетенцию Правительства Российской Федерации входили управление экономическими и социально-культурными процессами, создание условий для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, демонополизации экономики, реализации правового механизма рыночной экономики (статья 20, пункт 1, абзац 1), а также обеспечение в соответствии с законами Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации нормативного регулирования и руководства органами исполнительной власти по защите прав собственности на всей территории Российской Федерации (статья 20, пункт 1, абзац 4).

Кроме того, было установлено, что рассмотрение проектов годовых программ приватизации объектов государственной собственности и предложений об основных направлениях использования средств, полученных от приватизации, а также принятие решений по этим вопросам осуществлялись исключительно на заседаниях Совета Министров Российской Федерации, то есть коллегиально (статья 24, абзац 8).

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»[6] буквально цитирует конституционную норму, согласно которой в компетенцию Правительства Российской Федерации входит управление федеральной собственностью (абзац 5 статьи 14).

Кроме того, в законе указывается, что Правительство Российской Федерации осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов (абзац 1 статьи 14); вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации (абзац 4 статьи 14); осуществляет общее руководство федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти (статья 12).

В законе также содержится норма о том, что рассмотрение проектов программ приватизации федеральной государственной собственности и принятие соответствующих решений осуществляются исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации (абзац 7 статьи 28).

 

Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Министерство имущественных отношений Российской Федерации)[7]

Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (до конца 2003 г. – Министерство имущественных отношений Российской Федерации) является подотчетным Правительству Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в чьи полномочия входит непосредственная реализация политики в сфере приватизации.

Впервые Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом (далее – Государственный комитет) был создан в начале 1991 г.[8]. Сфера компетенции этого органа определялась соответствующим Положением, которое действовало с изменениями и дополнениями в том числе и на момент 1993 г. (начальная дата хронологических рамок настоящего экспертно-аналитического мероприятия).

Согласно этому документу в обязанности Государственного комитета входило решение следующих задач: разработка и реализация программы разгосударствления и приватизации государственной собственности Российской Федерации; подготовка проектов законов, регулирующих порядок разгосударствления и приватизации федеральной собственности; организация работы по проведению экспертизы и оценки стоимости относящегося к федеральной собственности имущества государственных предприятий; анализ хода осуществления мероприятий по разгосударствлению и приватизации собственности и учет их результатов в практической деятельности; распоряжение и управление государственным имуществом предприятий, относящихся к федеральной собственности; продажа на конкурсных и аукционных началах государственных предприятий, относящихся к федеральной собственности (кроме случаев, когда эти функции делегированы другим органам государственного управления Российской Федерации); организация контроля за эффективностью использования и сохранностью имущества, находящегося в федеральной собственности, и др.

В 1994 г. статус этого Государственного комитета был приравнен к статусу федерального министерства[9].

В 1995 г. было утверждено новое Положение о Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом[10]. В нем, в частности, устанавливалось, что Госкомимущество России и его территориальные органы (территориальные агентства) образуют систему органов по приватизации и управлению федеральной собственностью.

В декабре 1997 г. преемником Государственного комитета стало Министерство государственного имущества Российской Федерации  – федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой государственной политики в области приватизации и управления государственным имуществом и координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в области управления и распоряжения федеральной собственностью[11].

В 2000 г. Министерство государственного имущества Российской Федерации было преобразовано в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (с передачей ему части функций упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике)[12].

На протяжении 2000-2003 гг. Положение о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации неоднократно модернизировалось[13]. В результате к середине 2003 г. в компетенцию этого федерального органа исполнительной власти входило решение следующих задач: проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; управление и распоряжение в пределах своей компетенции имуществом, находящимся в собственности Российской Федерации; осуществление функций по приватизации федерального имущества в пределах своей компетенции; регулирование и контроль за осуществлением оценочной деятельности; координация деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных законодательством Российской Федерации[14].

Кроме того, в задачи Минимущества России входили: обеспечение системного и планового подхода к приватизационному процессу; обеспечение интересов Российской Федерации при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий в области имущественных и земельных отношений; защита в соответствии с законодательством Российской Федерации имущественных интересов Российской Федерации на территории Российской Федерации и за рубежом; методическое и правовое обеспечение процессов приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом; создание и обеспечение функционирования системы учета федерального имущества и контроля за его использованием; содействие развитию международного сотрудничества в сфере имущественных и земельных отношений и реализации государственной политики в области привлечения инвестиций и др.

 

Российский фонд федерального имущества

Российский фонд федерального имущества является государственным учреждением, которое специализируется на приватизации переданной в его ведение государственной собственности, а также управляет вверенным ему государственным имуществом.

Российский фонд федерального имущества (далее именуется – Фонд) был образован в 1991 году как неправительственный орган, владеющий, распоряжающийся и управляющий собственностью РСФСР, находящейся в его ведении, и осуществляющий ее приватизацию[15].

В 1993 г. Указом Президента Российской Федерации было установлено, что Фонд является специализированным финансовым учреждением при Совете Министров – Правительстве Российской Федерации и относится к числу органов и организаций, деятельность которых координируется заместителем Председателя Совета Министров – Правительства Российской Федерации[16].

Согласно Положению 1993 года основной задачей Фонда являлось осуществление функций по приватизации переданных ему в установленном порядке и принадлежащих ему на праве оперативного управления объектов федеральной собственности, территориальных и административно-территориальных образований.

Устанавливалась подотчетность Фонда Федеральному Собранию, Совету Министров – Правительству Российской Федерации и Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом в соответствии с их компетенцией[17].

Фонд имел право создавать в субъектах Российской Федерации свои местные отделения либо предоставлять статус местного отделения действующим региональным фондам имущества.

Основные функции Фонда: продажа переданных ему в этих целях Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом или его территориальными агентствами долей участия (паев, акций) в капитале акционерных обществ (товариществ), предприятий и иных объектов федеральной собственности; временное (до момента продажи) осуществление полномочий Российской Федерации как собственника; получение и перечисление дивидендов и выручки от приватизации предприятий в бюджет в соответствии с законом о бюджете и нормативами, установленными Государственной программой приватизации на соответствующий год; участие в учреждении акционерных обществ, приобретение долей участия в капитале акционерных обществ (в пределах полномочий, предоставленных ему Правительством Российской Федерации); контроль за предоставлением работникам приватизируемых предприятий льгот, предусмотренных планами приватизации в соответствии с действующим законодательством, и др.

Кроме того, Фонд и его местные отделения были обязаны совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и его территориальными управлениями содействовать процессам демонополизации экономики и создания конкурентной среды.

На протяжении периода середины 90-х годов – 2003 г. продолжалось совершенствование правовых и организационных основ деятельности Фонда, его полномочия приводились в соответствие с изменяющимися задачами и практикой приватизации.

Так, например, в конце 2000 г. Фонду были переданы функции Федерального долгового центра при Правительстве Российской Федерации[18]. Этот Центр был образован в январе 1998 г. с целью обеспечения организационных, экономических, информационных и иных условий эффективного функционирования системы принудительного обращения взыскания на имущество организаций-должников, в том числе при истребовании задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды[19].

С 2002 г. Российский фонд федерального имущества является специализированным государственным учреждением при Правительстве Российской Федерации[20].

Согласно Уставу, утвержденному Правительством Российской Федерации, Фонд имеет статус федерального государственного учреждения и осуществляет функции по продаже приватизируемого федерального имущества. Кроме того, в полномочия Фонда входит реализация имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество; а также распоряжение и реализация конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства по основаниям, предусмотренным законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации[21].

Фонд владеет от имени Российской Федерации федеральным имуществом, переданным ему Министерством имущественных отношений Российской Федерации и закрепленным за ним на праве оперативного управления, до его продажи, в том числе осуществляет от имени Российской Федерации в установленном порядке права акционера (участника) хозяйственных обществ.

Согласно Уставу основными задачами Фонда также являются: создание эффективной системы продажи федерального имущества; обеспечение интересов Российской Федерации на рынке корпоративных ценных бумаг; создание условий для эффективного функционирования системы принудительного обращения взыскания на имущество должников, в том числе при истребовании задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды.

Фонд вправе осуществлять также продажу земельных участков в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также выступает организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков.

Кроме того, Фонд обладает широкими полномочиями в сфере осуществления от имени Российской Федерации прав собственника в отношении переданных в его ведение государственных активов; обеспечивает оценку объектов федерального имущества в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности; получает и перечисляет в установленном порядке средства, полученные Фондом от продажи федерального имущества; контролирует соблюдение покупателями договоров купли – продажи федерального имущества, заключенных Фондом; решает другие задачи, входящие в его компетенцию.

В настоящее время в соответствии с абзацем 3 пункта 19 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» координация деятельности Российского фонда федерального имущества возложена на вновь созданное Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

 

Прочие органы

Включенность приватизационных процессов в общий контекст экономических реформ, необходимость создания механизмов для достижения стратегических целей приватизации объективно привели к формированию целого ряда федеральных и региональных органов исполнительной власти, прямо или косвенно связанных с решением задач в сфере демонополизации экономики, совершенствования управления государственной и частной собственностью, повышения эффективности деятельности предприятий, создания условий для привлечения инвестиций  и т.п.

Среди таких институтов, действовавших с начала 90-х годов по 2003 г. включительно, можно назвать, в частности, следующие: созданный в 1990 г. Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур[22] (в 1995 г. Государственный комитет получил статус федерального министерства[23], в 1999 г. преобразован в Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства); созданное в 1993 г. Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом[24] (с 1998 г. – Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению[25]; с 2000 г. – Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству[26]); созданная в 1994 году Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку[27] (в 1996 году преобразована в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг[28]).

В начале 2004 г. указанные органы были упразднены в связи с реорганизацией структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, а их функции переданы иным действующим и вновь образованным министерствам, федеральным службам и федеральным агентствам.

Так, в частности, на основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были упразднены:

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства – с передачей его функций Федеральной антимонопольной службе, Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также Федеральной службе по финансовым рынкам;

Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству – с передачей ее функций Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральной налоговой службе и Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом;

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг – с передачей ее функций Федеральной службе по финансовым рынкам.

Кроме того, в 90-х годах в Российской Федерации действовали различные государственные агентства, информационные центры и прочие вспомогательные органы, в чьи задачи входило оказание содействия органам государственной власти и организациям в сфере международного сотрудничества, привлечения инвестиций, обмена информацией в ходе осуществления экономических реформ.