Природа ошибок

Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц писал, что реформы в России и странах Восточной Европы проводились по тем же стереотипам, что и коммунистические преобразования, как будто для успеха достаточно было следовать другим учебникам, используя ту же методологию насильственного построения «нового общества». В связи с этим замечанием мне вспоминается книга «Самонадеянность силы», вышедшая в 70-х гг. прошедшего века и написанная тогдашним председателем комитета по иностранным делам конгресса США Джоном Фулбрайтом. Он считал одним из базовых заблуждений коммунизма романтическое представление о возможности переделать человеческую природу за короткое время. Реформы 90-х гг. не учитывали массовую культуру, патернализм большинства населения и незрелость элиты. Мы исходили из неверного противопоставления государства и рынка, не учитывая фундаментального факта: и эффективный рынок, и устойчивая демократия не могут существовать без развитого гражданского общества, без сети институтов саморегулирования. При их отсутствии законность недостижима, поэтому рыночная свобода ведет к нечестной конкуренции и обогащению немногих, а демократия неизбежно отрицает себя, порождая авторитаризм. Еще одна общая черта коммунистических преобразований и реформ 90-х гг. — решения слишком часто опирались на идеологические, а не прагматические соображения. Нередко во главу угла ставилось не достижение реальной эффективности, а следование принципам. Тогда к их числу относили экономическую свободу, уменьшение роли государства, табу на промышленную политику и т.п. Игнорировался тот факт, что роль государства в период широкомасштабных реформ необыкновенно возрастает, ибо оно оперирует уже не потоками средств государственного бюджета, а запасами всего накопленного капитала. Реформы стимулировали перераспределительную, а не производственную активность, при этом наивно трансплантируемые западные институты не прививались или, хуже того, играли деструктивную роль в новой институциональной обстановке.

Опасности

Сейчас уже нет иллюзии, что передовые страны можно догнать за 500 дней или даже за 10—15 лет (как планировал Ленин). В этом смысле задача удвоения ВВП за 10 лет — колоссальный прогресс в идеологии. Однако идеология «большого скачка» на основе радикальных мер еще не изжита. Есть опасность, что прошлые ошибки будут «исправляться» теми же ошибочными методами. Я приведу лишь один пример.

Как известно, в самом начале реформ была введена пятиступенчатая система налогообложения физических лиц с максимальной ставкой 35%. Это нововведение очень выпукло иллюстрирует господствовавшую тогда радикальную идеологию реформаторства. Правила были сконструированы по очень современному западному образцу. Однако налоговая инспекция находилась в стадии формирования, контроль за доходами фактически отсутствовал, а заполнение налоговой декларации на десятке листов требовало значительного времени и незаурядной квалификации. Введенные тогда правила налогообложения внесли весомый вклад в формирование теневой экономики. Это было полностью осознано к 2000 г., когда контроль за доходами постепенно налаживался и часть налогоплательщиков, пусть небольшая, уже научилась отчитываться за полученные доходы. Решение, принятое в 2001 г., о введении плоской 13-процентной шкалы было столь же радикальным и, на мой взгляд, столь же ошибочным, как и предыдущее. Надежды на выход предприятий из тени вследствие уменьшения ставки подоходного налога, как и следовало ожидать, не оправдались. В 2002 г. отношение скрытой оплаты труда к ВВП было таким же, как и в докризисном 1997 г., а ее отношение к официальной оплате труда — даже несколько меньшим. По сравнению с 1997 г. уменьшилась и доля налога на доходы физических лиц в доходах консолидированного бюджета. Зато несколько возросла дифференциация доходов. У нас 10% наиболее низкооплачиваемой части населения имеют доходы, в 14 раз меньшие, чем 10% высокооплачиваемых, индекс Джини составляет около 0,4. Эти цифры значительно выше, чем и в Западной, и в Восточной Европе. Они близки к показателям латиноамериканских стран, где глубокое неравенство является одной из причин социальной нестабильности и низких темпов роста. Углубление неравенства доходов и очередная реформа подоходного налога — это проблемы, с которыми нам придется столкнуться уже в ближайшем четырехлетии. Заявив, что 13-процентный налог — это навечно, правительство загнало себя в ловушку, наилучший выход из которой — честное и скорейшее признание своей ошибки и постепенная, осторожная дифференциация налоговых ставок. Вместе с тем необходимы меры по борьбе с теневой экономикой.

В следующем электоральном цикле сохраняется серьезная опасность неквалифицированного проведения реформ. Под лозунгом либерализации жестко лоббируются интересы отдельных предпринимательских групп, противоречащие интересам общества (например, использование частными банками финансовых ресурсов государственного бюджета, лишение вкладов в Сбербанке стопроцентных государственных гарантий и т.п.).

Первые действия нового правительства вызывают скорее беспокойство, чем надежду. Абстрактное желание «ускорить реформы» не основано на достаточно ясных идеях. Похоже, что мы возвращаемся к уже скомпрометировавшей себя политике радикального либерализма, хотя и в завуалированной форме и, конечно, в иных масштабах. Центральная установка — уменьшение экономических функций государственного аппарата и сокращение доли государственных расходов в ВВП, что будто бы должно привести к ускорению роста. Эта идея не находит подтверждения в многочисленных исследованиях. При этом акценты на социальной политике выглядят дымовой завесой. Хотелось бы верить, что подобное впечатление неверно, но как иначе объяснить лишение основного слоя работников накопительной части пенсии? Это решение усилило неверие в реформы не только населения, но и предпринимателей, особенно тех, кто вложил средства в проекты по работе с пенсионными средствами. Не думаю, что последовавшее затем «упорядочение льгот» исправило ситуацию. Если бы целью было повышение благосостояния населения, то следовало бы самим гражданам предоставить право выбирать, в какой форме — денежной или натуральной — они хотели бы получать льготу.

Задача 1. Административная реформа

Она необходима как воздух, но, к сожалению, ее нынешний акцент — сокращение функций — базируется скорее на идеологии, нежели на прагматическом рассмотрении проблемы. Наряду с анализом лишних функций хотелось бы знать, какие новые задачи должно решать правительство. Но самое главное — это, конечно, квалификация чиновников и качество управления. Необходимы повышение уровня подготовки чиновников и конкурсная система заполнения вакансий, основанная на рейтинговых оценках кандидатов. Государственные чиновники обязаны строго соблюдать запрет на деятельность в бизнесе и политике и в то же время должны быть защищены от возможного увольнения по мотивам, не связанным с качеством их работы. Важнейшей задачей административной реформы должно стать разграничение полномочий между правительством и администрацией президента. Нынешнее положение, когда важнейшие решения принимает администрация, а ответственность за них несет правительство, возможно, способствует политической стабильности, но не эффективности государственного управления.

Задача 2. Поддержание стабильности и взаимного доверия

Наряду с административной реформой важнейшей задачей следующего электорального цикла является поддержание стабильности и достижение взаимного доверия государства, бизнеса и общества.

Худшее, что может делать государство, — инициировать вовлечение граждан в процессы перераспределения за счет производства. Именно эта ошибка лежит в основе двух экономических катастроф — 1917 и 1992 гг. Некоторые из нынешних тенденций указывают на серьезную опасность повторения этой ошибки. Собственность, отнятая у ее нынешних собственников, не обретет легитимности, а скорее всего, послужит предметом конфликтов в будущем. В результате процесс перераспределения может стать перманентным. Если понимать слова Путина буквально, то приходится заключить, что президент понимает эту опасность, он против произвола правоохранительных органов и судебной системы. Но до сих пор он не смог предотвратить произвол. Поэтому весьма вероятно, что данная угроза будет нависать над Россией в течение следующего электорального цикла.

Многочисленные экономические исследования показывают, что уровень взаимного доверия государства, бизнеса и общества почти непосредственно трансформируется в темпы экономического роста. Сейчас укрепление доверия — более трудная задача, чем год назад. Систематическое использование размытости законов в недавнем прошлом в сегодняшней политической борьбе наносит вред обществу. Всеобщая амнистия нарушений, не связанных с преступлениями против личности, могла бы быть важнейшим фактором укрепления доверия.

Задача 3. Развитие гражданского общества

Я счастлив, что президент упомянул в качестве важнейшей государственной задачи развитие гражданского общества. От ее решения зависит и судьба демократии, и перспективы экономического роста. Важно также, что в контексте административной реформы упоминаются саморегулируемые организации, которым правительство намерено делегировать часть полномочий. Число общественных организаций, зарегистрированных Минюстом России и его территориальными органами, быстро росло вплоть до 1999 г. В 2000-м и особенно в 2001 г. темпы прироста резко упали: с 12% (Минюст) и 46% (его территориальные органы) в 1996 г. до соответственно 1,5% и 7% в 2002 г. Для нас особенно важно поощрять создание отраслевых объединений бизнесменов и профессиональных объединений работников. Только в диалоге с такими объединениями можно проводить эффективную промышленную и социальную политику.

Полноценное гражданское общество невозможно без свободных средств массовой информации, организованной оппозиции, сильных оппозиционных политических партий. У меня впечатление, что тенденция, сложившаяся в последние годы, неблагоприятна. Произошло масштабное перераспределение ресурсов четвертой власти в пользу первой. Если исчезнет «Эхо Москвы», придется снова слушать западное радио. Административный ресурс использован для разрушения оппозиционных движений, даже потенциальных, для создания монополии одной партии. Боюсь, что эта тенденция будет доминировать и в последующие четыре года.

Задача 4. Преодоление инвестиционного кризиса и зависимости от мировых цен на нефть. Создание системы взаимодействия государства и бизнеса для стимулирования роста

В настоящее время российская экономика переживает латентный кризис, проявляющийся в дисбалансе между готовностью населения сберегать и готовностью бизнеса вкладывать в производство. Пока это кризис в условиях роста, поэтому он до сих пор не стал явным. Сбережения населения в банках быстро растут. Банки не испытывают недостатка в денежных ресурсах, но надежные и достаточно доходные инструменты вложения отсутствуют. Доллар и даже евро теряют свою привлекательность как средства сбережения. Индикатором напряженности является резкий рост цен на рынке жилья (около 30% за 2003 г.), жилье покупается с целью перепродажи. Если этот «пузырь» лопнет, начнутся активные продажи недвижимости, цены упадут, часть долгов не вернется банкам. Другой сценарий дестабилизации связан с массовым бегством от доллара, в результате которого валютные сбережения на руках у населения обратятся в рубли, рублевая денежная масса резко возрастет, возможен скачок инфляции.

В этих условиях масштабные проекты, направленные на переоснащение базовых отраслей экономики — черной металлургии, машиностроения, химии и нефтехимии, являются единственным выходом. Такие проекты жизненно необходимы российской промышленности, в которой износ основных фондов стабилизировался на уровне 51—52% (в 1992 г. — 47%). Только так можно преодолеть сырьевую ориентацию российской экономики (где более 50% инвестиций в промышленность вкладывается в сырьевые отрасли) и обрести независимость от мировых цен на нефть. Однако нынешний российский рынок не способен справиться с этой задачей. Мы имеем здесь дело с типичным случаем несостоятельности рынка, так называемым провалом координации. Суть эффекта в том, что для организации таких проектов необходима координация действий бизнеса в разных отраслях. Перевооружение черной металлургии зависит, с одной стороны, от металлургов, а с другой — от нескольких подотраслей машиностроения и химии. Во всех странах, успешно осуществлявших подобные маневры за короткое время, правительство брало инициативу координации на себя. Сейчас мы увеличиваем количество целевых программ, но этого недостаточно. Необходима современная версия индикативного планирования, сыгравшего важную роль в модернизации крупных экономик — во Франции, Японии, Южной Корее. Такая система должна опираться на взаимодействие правительства и отраслевых ассоциаций бизнеса и банковского сектора. В случае удачи мы получим плацдарм для выработки согласованных решений о масштабных инвестициях, основу для укрепления доверия между бизнесом и властью. Сейчас перед нами «окно возможностей», не использовав его, мы рискуем законсервировать сырьевую ориентацию нашей экономики и нашу отсталость.

Либеральный радикализм коренится в нетерпеливом желании сделать Россию «похожей» на западные страны, как будто внешняя похожесть приближает нас к их уровню благосостояния. Нужно ли нам стимулировать рост или следует добиваться снижения инфляции до трех процентов годовых — «как в Европе»? Хорошо известно, что в процессе реструктуризации эти задачи противоречат друг другу. Столь низкая инфляция может быть результатом развития, но не должна становиться его целью, так же, впрочем, как и конвертируемость рубля.

Россия — страна с громадной территорией, колоссальными природными ресурсами, большим населением. Она обладает космическими технологиями и необычайно высоким для такого уровня благосостояния качеством образования. Эти ее сравнительные преимущества создают предпосылки для «рывка». Снизив число студентов до уровня, соответствующего нашему душевому ВВП, приравняв внутренние цены на газ к мировым, взяв на себя избыточные обязательства по сокращению импортных тарифов и ограничению загрязнения окружающей среды, — действуя подобным образом, мы станем обыкновенной страной с душевым потреблением в четыре—пять раз меньше американского. А те немногие страны, которым за последние 50 лет удалось из развивающихся стать развитыми, — все они отвергали стандартные рецепты, умело используя национальную культуру, национальные ресурсы и своеобразные институты для решения задач модернизации.

* Виктор ПОЛТЕРОВИЧ — экономист, академик РАН, заведующий лабораторией математической экономики при ЦЭМИ РАН, член Европейской академии, член Экспертного совета «Политического журнала»