Французские эксперты рекомендуют:
РОССИИ НУЖНО РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБМЕННЫХ ОПЕРАЦИЙ И КОНТРОЛЬ ЗА ДВИЖЕНИЕМ КАПИТАЛОВ
Конвертируемость рубля и открытие российской
экономики стали основными достижениями переходного периода. Но
кризис 1998 года и неупорядоченность финансовой сферы России показали:
иллюзорно надеяться на создание рынка, не обеспечив долговременных
преимуществ экономике. Пример западноевропейских стран свидетельствует
о возможности построения конвертируемости денежных единиц. Но
только как результат последовательной политики 1945-1950 годов,
направленной на реконструкцию экономики. Такая политика и сделала
возможным переход ко все более полной конвертируемости валюты.
Сегодня для России введение адаптированной системы регулирования
обменных операций и контроля за движением капиталов - первое и
обязательное условие перехода к устойчивому развитию. Только так
можно избежать угрозы нового финансового краха, который поставит
страну перед трудным выбором: принять долларизацию экономики и
потерю монетарного суверенитета или отказаться от конвертируемости
и надолго изолироваться от остального мира. Подписавшие этот текст
лица - французские специалисты, имеющие длительный опыт сотрудничества
с Россией, и эксперты Французско-Российской рабочей группы, созданной
ИНП-РАН и CEMI-EHESS (совместный семинар по денежным и финансовым
проблемам переходного периода, действующий с 1991 года). Цель
публикации - вызвать дискуссию, которая бы помогла выработать
прагматичные и эффективные решения, не приводящие к идеологическим
тупикам. Причины и цели регулированияОпыт последних лет показывает, что рынки, функционирующие
в условиях неполной и неравномерно распределяемой информации,
не являющиеся частными в институциональных рамках, становятся
неэффективным механизмом координации частных агентов. Особенно
в денежной и финансовой сферах. В связи с этим арбитражные действия
становятся дестабилизирующими и даже могут представлять препятствие
для межвременной координации частных агентов. Применение механизма
регулирования обменных операций и капиталов в России полностью
оправдано как с точки зрения общих теоретических мотивов, опирающихся
на европейский и французский опыт, так и с точки зрения специфических
причин, обусловленных текущей ситуацией в стране.
1. В России, торговый баланс которой чаще всего завышен, утечка
капитала с 1992 года оценивается более чем в 100 млрд. долл. В
результате возник парадокс: российское правительство является
должником стран Запада, а российская экономика финансирует западные
экономики, накапливая внутри страны цепочки неплатежей.
Этот парадокс отражает не низкую экономическую рентабельность
в России, а нелегальный (иногда открыто криминальный) характер
источников этих потоков капитала. В таких условиях опасно полагаться
на возврат "доверия", которое остановит этот процесс и вернет
вывезенные капиталы. Еще более иллюзорно верить в то, что продолжение
"реформ"окажет давление на действия, которые зачастую выходят
за рамки экономики. Напротив, только положив конец бегству капитала,
можно получить возможность финансировать и развивать институты,
без которых "реформы" рискуют остаться пустым звуком.
Легкость, с которой капиталы вывозятся из страны, делает бесполезным
любую инвестиционную инициативу, а значит, реструктуризацию и
модернизацию производственного аппарата. Кроме того, государство
лишается части налогооблагаемой базы и, следовательно, средств
для финансирования институтов, от которых, в свою очередь, зависит
рынок. Вот почему для изменения тенденции недостаточно только
стимулирующих мер. Сам характер утечки подразумевает и узаконивает
вмешательство государства, регламентирующего нелегальные операции
и карающего криминальные действия.
2. Регулирование обменных операций и движений капитала в России,
если оно затрагивает операции с некриминальными потоками, может
значительно изменить предпочтения частных агентов в том, что касается
развития производства и инвестиций. Примеры восстановления Европы
после 1945 года, а также развития Японии и Кореи показывают, что
особенно важны исходные условия начального этапа развития. Правительство
должно иметь возможность прогрессивно управлять последствиями
открытия национальной экономики, исключая, в частности, разрушение
внутреннего развития. Это особенно верно в сфере обменных операций,
которые, в случае эффективного регулирования движений капитала,
становятся инструментом макроэкономической политики и могут быть
использованы для ускорения развития, стимулируя инвестирование
в производство, поощряя инициативу и предпринимательский дух.
Сочетание ограничений и стимулов будет способствовать укреплению
принципов рыночной дисциплины среди экономических и, в особенности,
финансовых агентов.
3. Регулирование обменных операций и движений капитала дает возможность
защититься от финансовых шоков и спекуляций со стороны международных
финансовых рынков. Это особенно важно для России, в которой банковская
и финансовая системы существуют относительно недавно и потому
слабы. Снижая воздействие международных спекулятивных операций,
система регулирования предоставляет правительству и финансово-денежным
властям необходимую маржу маневра в сфере экономической политики,
что даст возможность сориентировать ее на достижение средне- и
долгосрочных целей. Вновь обретенная автономия денежной политики
позволит вывести Россию из опасной ситуации недостатка ликвидности
в реальном секторе и создать базу развития банковской системы
через расширение кредита - как потребительского, так и инвестиционного.
Здесь необходимо вспомнить, что строгая система нормирования ликвидных
средств, введенная Центральным банком и являющаяся логичной в
ситуации, когда валютное регулирование либо отсутствует, либо
является неэффективным, оказала разрушительное воздействие на
банковскую систему России. Продолжение такой денежной политики
приведет в будущем к невозможности восстановления этого сектора.
Восстановление стабильности и защищенности от спекулятивных финансовых
шоков, исходящих от международных рынков, - одно из условий создания
привилегированной торговой зоны между странами, являющимися комплиментарными.
Опыт создания Европейского Платежного Союза в конце 40-х годов
может быть использован Россией для формирования аналогичной системы
в рамках СНГ.
4. И наконец, в экономике, в которой доход от продажи сырья составляет
значительную часть национального богатства, регулирование обменных
операций и капиталов является первым условиям эффективной налоговой
политики. От его эффективности напрямую зависит выход из многолетнего
государственного финансового кризиса, покрытие естественного роста
расходов на гуманитарную и материальную инфраструктуру, а также
на построение правового государства.
Более того, регулирование обменных операций станет источником
ценной информации для финансово-денежных органов. Накапливаемые
данные позволят с высокой точностью отделять честные и законные
операции от криминальных, адекватно применять закон, способствуя
тем самым восстановлению доверия между иностранными и российскими
партнерами.
Регулирование как основа построения эффективной рыночной экономики Регулирование обменных операций и движений капиталов,
во-первых, не означает запрещения этих движений, а во-вторых,
распространяется не только на исходящие потоки, но и на контроль
входящих, которые (если носят массовый и спекулятивный характер)
могут быть столь же дестабилизирующими, как и утечка капиталов.
Не означая возврата к административной экономике, регулирование
является необходимым инструментом, который обеспечивает эффективное
перерастание экономики переходного периода в полноценную рыночную.
В связи с этим можно выделить четыре базисных элемента.
1. Проведение различий между криминальными и некриминальными потоками
- центральный момент регулирования. Если к некриминальным потокам
необходимо применять сочетание регламентирующих и стимулирующих
мер, то к криминальным нельзя подходить с экономических позиций.
Для идентификации и преследования агентов, осуществляющих такого
рода потоки, необходимо применение внеэкономических мер. Они,
кстати, могут опираться на международное сотрудничество в рамках
уже существующих конвенций и двусторонних соглашений. Пример -
французская система
Tracfin. Она сочетает предоставленные
многим министерствам возможности проведения расследований с юридическим
обеспечением. Эта система может послужить отправной точкой для
разработки адекватных для России инструментов.
К некриминальным потокам надо подходить с точки зрения экономической
логики. Основным принципом регулирования должно стать комбинирование
значительного повышения стоимости некоторых операций (через прямое
и косвенное воздействие) с предоставлением новых возможностей
в области операций, которые необходимо развивать. Такая двойная
структура должна быть относительно стабильной, четкой и прогнозируемой
- дабы оказывать влияние на выбор частных агентов, подводя их
к принятию желаемых решений.
2. Чтобы быть эффективной, система регулирования капиталов и обменных
операций должна быть прогнозируема в различных ситуациях. При
этом нужно отличать
чрезвычайные ситуации в чистом виде
- когда экономические институты слабы, либо вовсе не функционируют,
что вызывает массовые спекуляции, приводящие к разрушительным
последствиям, и относительно стабильные ситуации, в которых специфические
проблемы переходного периода решаются прогрессивно.
Очевидно, что в настоящий момент в России сложилась чрезвычайная
ситуация. Особенно это касается материального и морального состояния
банковской и финансовой системы. В крайних ситуациях система регулирования,
естественно, является более строгой и принудительной, в большей
степени опирается на меры прямого воздействия (запрещение некоторых
операций), чем на косвенные. Сам характер такой системы подразумевает
ее введение финансово-денежными властями.
В то же время, французский опыт показывает, что система, вводимая
в условиях чрезвычайной ситуации, после их изменения порождает
ненужные препятствия. Необходимо поэтому сразу же предусмотреть
переход к условиям безопасного этапа экономики переходного периода
и механизмы, которые должны сопровождать такой переход. Соответственно,
система регулирования должна быть рассчитана на срок, значительно
превосходящий период чрезвычайного положения, и предусматривать
применение косвенных и децентрализованных инструментов регулирования.
Предпочтение при этом отдается ценовому регулированию перед прямым
запрещением, стимулам - перед принуждением.
Французский и европейский опыт подчеркивает значение следующих
элементов. Режим, который мы определили как сопровождающий переходную
экономику, может сохраняться в течение 10-15 лет. А если быть
точными, то все 30 лет восстановления послевоенной Франции. Его
эффективность возрастает, если экономические агенты отдают отчет
в том, что, в случае ухудшения положения, правительство может
ввести систему чрезвычайной ситуации с более жесткими ограничениями.
Таким образом, даже после отмены система чрезвычайной ситуации
продолжает оказывать благотворное влияние, создавая реальный эффект
устрашения для экономических агентов.
Необходимо также создать систему индикаторов, показывающих переход
от одной системы к другой. В качестве примера можно привести количество
операций в краткосрочном периоде, степень стабильности и прозрачности
банковской системы, уровень платежной дисциплины агентов, осуществляющих
операции с зарубежными партнерами.
3. Сбалансированность элементов централизации и децентрализации
при введении системы регулирования также играет центральную роль.
Если обратиться к опыту Франции, то система, функционировавшая
в 60-х - начале 80-х годов, основывалась, главным образом, на
банках и на их взаимодействии с Центральным банком. Система же,
введенная в конце 40-х годов в ситуации, во многом напоминающей
сегодняшнюю Россию, была основана на централизации движений валютных
курсов в руках Национального Валютного Центра, действующего в
рамках Центрального банка. Аналогичная система была введена в
это время в Великобритании и Италии. Таким образом, система должна
"уметь" адаптироваться к реальным условиям и возможностям конкретного
момента.
Централизация наиболее желательна при определении правил регулирования
и должна сочетаться с децентрализацией при введении системы. Хотя
на практике не все пожелания удается реализовать. Децентрализация
и делегирование исполнительной власти зависит от характера партнеров
финансово-денежных властей, в первую очередь от банков. Если они
слабы и полностью послушны прямым интересам своих клиентов, которые
часто являются и их акционерами (ситуация, которая, как правило,
должна быть запрещена), то сильной централизации системы избежать
нельзя. Следовательно, возрастает и степень ответственности Центрального
банка.
4. И наконец, в противоположность часто высказываемому, - система
регулирования обменных операций и капиталов ни в коем случае не
противоречит Уставу МВФ и другим международным требованиям. Часто
цитируемая статья VIII этого Устава относится только к текущим
операциям (экспорта-импорта), а вовсе не к операциям с капиталом.
Более того, в части 2(b) этой статьи указывается, что операции,
проводимые между странами-членами МВФ в валюте одной из стран
и противоречащие ее правилам валютного контроля, должны рассматриваться
остальными странами-членами как недействительные. Это со всей
очевидностью доказывает, что существование валютного контроля
не противоречит статье VIII, хотя и не подразумевается его обязательность.
В оговорке к статье XIV указывается, что все страны-члены могут
на временной основе сохранять или вводить ограничения, существующие
на момент их вступления в МВФ.
Полностью противоречащими Уставу МВФ являются дискриминационные
меры, предполагающие различные обязанности и ограничения для различных
экономических агентов. Вместе с тем, необходимо добавить, что
меры по пруденциальной регламентации банковской системы и по платежной
дисциплине находятся вне сферы действия Устава МВФ.
Основатели МВФ и, в особенности, Кейнс, который сыграл главную
роль в составлении Бреттон-Вудского соглашения, всегда придерживались
того мнения, что валютный контроль (пока он не приводит к временному
приостановлению конвертируемости национальной валюты) соответствует
Уставу МВФ. Страны Западной Европы вводили очень суровые меры
регулирования на достаточно длительные переходные периоды (с 1948
года по 60-е годы), и это не считалось противоречащим Уставу МВФ.
Следовательно, у российского правительства есть полное право на
введение системы регулирования обменных операций и движения капиталов,
если оно сочтет это необходимым.
Принципы введения системы регулирования
Французские участники группы, работающей над проблемами
регулирования обменных операций и капиталов в России, знают об
усилиях российских властей и в особенности Центрального банка
после 1998 года, которые частично увенчались успехом. Они также
осознают ограниченность информации, находящейся в их распоряжении,
и тем не менее, хотели бы подчеркнуть пять принципов, которые
могли бы способствовать введению более последовательной и эффективной
системы в течение ближайших месяцев.
1. Фундаментальным является разделение текущих валютных операций
(связанных с торговлей) и капитальных. В существующей сегодня
в России чрезвычайной ситуации основным принципом регулирования
должно стать приостановление (за некоторым исключением) капитальных
операций и разрешение (при определенных условиях) текущих операций.
Переход от системы чрезвычайной ситуации к системе, сопутствующей
переходному периоду, будет характеризоваться ослаблением некоторых
ограничений и переходом от режима запрещения (за некоторыми исключениями)
капитальных операций к режиму их разрешения при выполнении определенных
условий.
Условием разрешения текущих операций должно стать выполнение агентами
всей совокупности юридических обязательств (в особенности, платежная
и налоговая дисциплина), а также условия гарантий платежеспособности
(посредством обязательного депозита в Центральном банке). Экспортеры
могут получить разрешение сохранять всю или часть своей выручки
в валюте только в том случае, если у них нет никаких задолженностей
по платежам: по заработной плате, расчетам с поставщиками и налогам.
Что касается импортеров, то они должны осуществлять обязательный
предварительный депозит по любой срочной операции, который будет
возвращен после уплаты таможенных пошлин на импортируемые товары.
Эта мера направлена на запрещение фальшивых контрактов и через
широкое применение депозитов гарантирует, что только предприятия,
имеющие регулярный и долгосрочный торговый оборот по импорту,
могут совершать операции. Она нацелена на создание сообщества
ответственных импортеров и вытеснение предприятий-прикрытий.
2. Учитывая сегодняшнее состояние российской банковской системы,
централизация валютных операций представляется неизбежной. Межбанковская
Валютная Биржа (ММВБ/MICEX) совместно с Центральным банком могли
бы создать структуру, аналогичную Национальному Валютному Центру,
функционировавшему во Франции в конце 40-х и в 50-х годы, и получить
монополию на операции с валютой.
Надзор за операциями должен осуществляться совместно организацией,
подобной Tracfin, нацеленной на обнаружение криминальных потоков,
и пруденциальным органом, который мог бы действовать в рамках
ММВБ/MICEX по модели французской Комиссии по Операциям на Бирже
(СОВ).
Пруденциальная регламентация должна быть направлена на запрещение
круговых отношений собственности (когда клиент банка или финансового
учреждения является также и его акционером или его собственником)
и на установление гарантий платежеспособности, что можно достичь
через учреждение гарантийного фонда, в который любая фирма, проводящая
операции через ММВБ/MICEX, должна вносить вклад. И наконец, пруденциальная
регламентация должна включать требования по прозрачности для тех
фирм, которые хотели бы работать в ММВБ.
Общий надзор за системой, и в особенности, за прогрессивным смягчением
требований или, наоборот, временным ужесточением в случае конъюнктурного
кризиса, должен находится в ведении финансово-денежных властей,
действующих по согласованию с правительством.
3. Для эффективности системы регулирования в чрезвычайной ситуации
основным является вопрос сбалансированности между принуждением
и стимулированием. Принудительный характер, в основном, будут
носить условия разрешения текущих операций (соблюдение юридических
и пруденциальных требований), а также очень ограниченное число
исключений для операций с капиталом.
Механизм стимулирования включает два аспекта. Первый заключается
в мерах, делающих слишком дорогостоящими определенные спекулятивные
операции (например, валютные позиции по нечетко определенным операциям
импорта или при задержке репатриации выручки от операций экспорта).
Первоочередное значение приобретает метод обязательных депозитов,
пропорциональных как сумме операций, так и сроку задержки. Второй
аспект заключается в предоставлении экономическим агентам новых
возможностей для операций в рублях. Здесь речь идет о развитии
краткосрочных и среднесрочных финансовых инструментов, номинированных
в рублях (они могут быть эмитированы через ММВБ) и о развитии
потребительского и инвестиционного кредита, когда его получение
по низким ставкам (уровень инфляции + 3%) будет связано с покупкой
определенных товаров (служащих в качестве гарантии), а также с
первоначальным депозитом в валюте в финансовых институтах, предоставляющих
кредит.
Необходимо, однако, обратить особое внимание на две специфические
проблемы. Первая касается репатриации выручки, полученной иностранными
предприятиями на территории России. Необходимо связать долю прибыли,
которая может быть репатриирована (одно из исключений при режиме
запрещения операций с капиталом), либо с пропорцией российских
(или СНГ) составляющих в конечной продукции предприятия, либо
с количеством экспортируемой продукции. Такая система эффективно
функционировала в странах Латинской Америки в 70-80-х годах.
Вторая проблема касается возможной амнистии для владельцев капиталов,
вывезенных на Запад. Чтобы стать эффективной, амнистия должна
быть признана легитимной населением, и быть единичным актом. При
повторении она полностью теряет эффективность и переходит в логику
морали случайности. Амнистия в России возможна только при выполнении
следующих условий:
- Демонстрация решимости властей ввести систему регулирования
и установить юридические и пруденциальные обязательства. Необходимо
произвести показательные действия, чтобы реальные и потенциальные
нарушители осознали, что они не останутся безнаказанными.
- Применение требований прозрачности. Амнистия должна быть связана
с декларированием всей совокупности авуаров за рубежом и в России.
Любая мошенническая декларация повлечет за собой потерю амнистии
и автоматическую конфискацию авуаров.
- Штраф (10% от суммы, содержащейся за границей) и обязательство
в пятилетний срок репатриировать в Россию оставшуюся часть (50%).
4. Дискуссия по поводу амнистии привела к определению еще одного
ключевого принципа системы регулирования - уточнения и усиления
распоряжений, касающихся гражданской и уголовной ответственности
юридических и физических лиц.
Основное условие соблюдения правил, составляющих систему регулирования,
заключается в том, что любое правонарушение влечет за собой взыскание
собственности агентов и лишение определенных гражданских прав.
Это касается не только предприятий (юридических лиц), но и индивидуумов
(физических лиц), которые будут рассматриваться как "лица, отдавшие
приказание" на совершение действий, приведших к правонарушению.
5. И наконец, введение системы регулирования валютных курсов и
капиталов будет намного более эффективным, если оно будет сопровождаться
международным сотрудничеством, которое, если следовать логике,
должно охватывать три конкретных аспекта:
а) сотрудничество в сфере борьбы против экономических и финансовых
преступлений при участии агентств, подобных Tracfin;
б) сотрудничество с целью стандартизации и гармонизации пруденциальных
правил, в особенности, между Россией и Европейским Союзом;
в) сотрудничество в рамках СНГ или между некоторыми странами СНГ
для создания единой системы отчетности между системами регулирования
каждой страны. Единая отчетность такого рода должна логически
привести к коллективной системе платежей (Платежному Союзу), способствующей
развитию и увеличению количества участников обменных операций
между заинтересованными странами.
Заключение Таковы основные направления, а также директивные
принципы введения системы регулирования обменных операций и капиталов
в России. Лица, поставившие свои подписи под этим текстом, полагают,
что быстрое введение такой системы сегодня является приоритетной
задачей для достижения стабильности и социально-экономического
развития России. Поэтому они настоятельно рекомендуют политическим
и финансово-денежным властям России реализовать такую систему
в кратчайшие сроки. А также подтверждают свою готовность продолжать
диалог и сотрудничество с российскими коллегами для дальнейшего
развития, уточнения и разработки различных вопросов, указанных
в этом тексте.
P.S.: Этот текст выражает личное мнение подписавшихся,
не зависящее от мнения институтов и организаций, в которых они
работают.
Г-жа Франсуаз РАНВЕРСЭ,
профессор экономики в Университете Париж-10 Нантерр, бывший ректор
Академии Амьена, бывший эксперт при Банке Франции.
Г-жа Элен КЛЕМА-ПИТИО,
руководитель конференций в Университете Сержи-Понтуаз, член французско-российской
рабочей группы.
Г-н Мишель АГЛИЕТТА,
профессор экономики в Университете Париж-10 Нантерр, член
Совета по Экономическому Анализу при премьер-министре, научный
советник СЕРII.
Г-н Жан-Луи БЕФФА,
Президент - Генеральный директор компании Сан-Гобен.
Г-н Жан-Поль ДЕССЕРТИН,
Президент Совета по внешней торговле, бывший банкир.
Г-н Фредерик ЛОРДОН,
руководитель исследований в экономике в CNRS, член французско-российской
рабочей группы.
Г-н Жан-Пьер ПАЖЕ,
ответственный по миссии в Министерстве Иностранных Дел, с 1992
года издатель Журнала по Центральной и Восточной Европе и странам
СНГ, член французско-российской рабочей группы.
Г-н Жак САПИР,
Директор экономических исследований в Школе Высших Исследований
по Социальным Наукам, ответственный по отделу докторского образования
по сравнительным исследованиям развития, создатель, совместно
с В.В. Ивантером, французско-российского семинара по монетарным
и финансовым проблемам переходного периода.
Источник: «Банковское дело в Москве», 2000
