ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

Глава 19 книги "Путь в XXI век (стратегические проблемы и перспективы российской экономики)», под ред. Д.С. Львова. М.: Экономика, 1999"

В. Н. Лексин, д.э.н., проф.; А. Н. Швецов, к.э.н.; С. Д. Валентей, д.э.н.; Е. М. Бухвальд, д.э.н.; А. В. Одинцова, к.э.н., М. М. Циканов, д.э.н.

СУЩНОСТЬ, НЕОБХОДИМОСТЬ И ЗАДАЧИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Все государства мира более свободны от ответственности за дела и судьбу хозяйствующих субъектов, чем от обязательств перед территориальными сообществами. Все большее число государств может позволить себе (хотя никогда не позволяет) полностью отказаться от вмешательства в деятельность свободных субъектов рынка, ограничиваясь косвенным регулированием через систему налогов, экологических, антимонопольных и прочих правовых ограничений, через законы о труде и государственно разрешенную деятельность профсоюзов и других общественных организаций. Но ни одно государство в мире, как бы не декларировало и не обеспечивало оно самостоятельность своих территориальных единиц, не может и, главное, не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа.

Все это - обычная норма политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренной ломки прежних и формирования новых общественных устоев. История учит, что именно в эти периоды государства подвергаются самым сильным территориальным перенапряжениям, и именно неуправляемые дезинтеграционные процессы обращаются неисчислимыми бедствиями для народа.

Приходится констатировать, что в настоящее, переходное время ни в одном вопросе нашей внутренней политики нет таких принципиальных расхождений между существом проблемы и методами ее решения, между разумной теорией и конъюнктурной практикой, как в вопросе о государственном регулировании территориального развития. Это вполне естественно, поскольку дореформенная модель отношений государства и регионов себя изжила не менее, а по ряду позиций и более радикально, чем модель отношений экономических.

Нет нужды доказывать, что нестабильность обстановки не оставляет места для реализации долгосрочной региональной стратегии и понуждает государственную власть к чрезвычайным действиям. Это, повторим, во многом вынужденная политика, но именно она, временно приглушая внутри- и межрегиональные проблемы, постоянно их воспроизводит. Создается своеобразный "заколдованный круг", и выход из него возможен только при сильной политической воле к упорядочению государственного регулирования территориального развития. Результатом этого упорядочения, основанного на непротиворечивых представлениях о предмете, смысле и содержании государственного регулирования, должна стать система организационно-правовых механизмов, способных реально воздействовать на процессы территориального развития в интересах России, ее регионов и ее народа.

Указанные механизмы реализуются в различных формах государственной селективной поддержки субъектов федерации и муниципальных образований.

Это - специально организуемые органами государственной власти действия политического, правового, социального, финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:

* стимулировать (в том числе ресурсно) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

* активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения отдельных регионов (направленная миграция);

* создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных "точек роста" (например, свободных экономических зон, технопарков и т.п.);

* обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (например, содержание на территории объектов и отраслей федерального значения, финансирование закрытых административно-территориальных образований, содержание курортов и других оздоровительных местностей федерального значения и т.п.);

* формировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения (пример - Калининградская область);

* оперативно реагировать на образование зон бедствий (стихийных, техногенных и др.).

При этом важно подчеркнуть, что поскольку речь идет именно о селективной поддержке отдельных регионов, то возникает сложнейшая задача объективного отбора только тех наиболее нуждающихся в этой поддержке регионов, на которые можно ощутимо и оправданно потратить скудные государственные ресурсы.

Распространенная в настоящее время трактовка государственной селективной поддержки регионов требует уточнения трех весьма важных смысловых положений, связанных с определением "государственный".

Во-первых, это определение конституционно закреплено за двумя уровнями российского государственного устройства: федеральным (общегосударственным) и субфедеральным (региональным). Поэтому было бы правильней говорить не просто о "государственной", а о "федеральной" или "субфедеральной" формах государственной поддержки.

Во-вторых, все вышесказанное относится не только к территории субъекта федерации в целом, но и к любым более дробным административно-территориальным образованиям (город, сельский район, населенный пункт и т.п.). Поэтому объектом государственной (федерального и субфедерального) поддержки могут и должны стать также и эти образования, причем, по нашему мнению, субъекты федерации должны были бы строить свои отношения с указанными образованиями точно по такой же организационно-правовой модели, по какой строит свои отношения с субъектами федерации (регионами) сама федерация в целом.

В-третьих, внутри единой страны каждое действие, изменяющее структуру и пропорции политических, социальных, экономических и иных отношений в пользу одной из территориальных единиц, автоматически изменяет их (и часто - в худшую сторону) для других. Правда, в долгосрочной перспективе выход из критической ситуации одного субъекта федерации всегда полезен для федерации в целом, так же как выход из "прорыва" одного цеха улучшает положение всего предприятия. Но для этого требуется время, а в период принятия конкретных решений о поддержке одного элемента территориальной общности, остальные вправе ощущать, что эта поддержка идет исключительно за их счет. Конечно, могут быть случаи, когда потребность в селективной поддержке возникла из-за того, что в предыдущий период сама государственная региональная политика привела к аномально высокой территориальной дифференциации, и отдельные регионы были ресурсно истощены или структурно деформированы в интересах государства в целом и той группы регионов, которая ныне выступает "донорами" и сетует на то, что "за их счет" нужно помогать другим.

Однако независимо от обоснованности таких мнений, несомненно, что федеральная поддержка регионального развития должна быть результатом решений всей федерации, всех ее субъектов, а не одного "центра". Столь же несомненно, что по такому же принципу (общего согласия) должны приниматься решения и об оказании государственной субфедеральной поддержки конкретным внутрирегиональным образованиям (районам, городам и т.п.).

Государственная селективная поддержка территорий осуществляется в многообразных формах. К их числу следует отнести:

трансферты , направляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации из бюджетного Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Этот вид финансовой поддержки применяется начиная с конца 1994 г. для целей выравнивания так называемой бюдежтной обеспеченности субъектов федерации, которая определяется удельным показателем уровня доходов регионального бюджета, приходящихся на душу населения соответствующей территории. Объемы регионально дифференцированных трансфертов рассчитываются по унифицированной методике, учитывающей в качестве наиболее важных и в значительной степени исключающих действие субъективных факторов такие параметры финансово-бюджетных расчетов, как налоговые потенциалы территорий, определяемые по фактически сложившимся поступлениям налогов в базовом году; численность населения, проживающего на этих территориях; прогнозируемые минимально необходимые расходы территориальных бюджетов. Указанная методика практически ежегодно модернизируется, но принципиальный замысел механизма финансовой поддержки не меняется;

дополнительную финансовую поддержку депрессивных регионов. Это "самый молодой" вид помощи субъектам Российской Федерации; он впервые предусмотрен законом о федеральном бюджете на 1998 г. (статья 26) в размере 1500 млн. рублей, которые были распределены по постановлению Правительства РФ от 19 сентября 1998 г. (№ 1112) между 28 субъектами Российской Федерации. В утвержденной Правительством методике в основу расчета положена бюджетная обеспеченность доходами расходов по социально значимым статья с учетом средств, не обеспеченных источниками финансирования за отчетный финансовый год, а также кредиторской задолженности. Основным критерием для определения депрессивности региона служит расчетное превышение расходов над доходами, которое определяется по специальной формуле;

федеральные целевые программы решения региональных проблем. Эти программы являются традиционной формой государственного регулирования территориального развития. Реализуя их, государство осуществляет селективную поддержку регионов, направленную на ускоренное развитие в них преоритетных отраслей, стимулирование предпринимательской деятельности, экспортного потенциала и решение других проблем, оказывающих существенное влияние на развитие экономики как региона, так и России в целом. Несмотря на недостаток бюджетных средств число федеральных региональных программ постоянно увеличивается. Они разрабатываются по все более широкому кругу регионов, имеющих особо важное, иногда геополитическое, значение для всей России, и призваны решать такие задачи общефедерального значения, которые не под силу самому региону и расположенным там предприятиям. В 1998 г. в перечень рассматриваемых федеральных программ включены 11 программ по социально-экономическому развитию регионов (по Дальнему Востоку и Забайкалью, по Мордовии, по Краснодарскому краю, по Бурятии, Астраханской области и т.д.), 18 экологических программ (по Приморскому краю, зоне Краснодарского водохранилища, по государственным заповедникам и национальным паркам, программа "Каспий", программа "Возрождение Волги", программа по Камчатской области, по Байкалу, "Экология г. Братска", программа для городов Нижний Тагил, Чапаевск и др.), 4 программы по радиационной реабилитации населения и территорий в зоне Чернобыльской катастрофы, в регионах Урала, Алтайского края и Республики Алтай, а также другие региональные программы финансируемые в рамках отдельных инвестиционных проектов, входящих в федеральные отраслевые программы;

бюджетные инвестиции . Этот все более часто используемый вид государственной поддержки регионов заключается в осуществлении на территории определенных регионов конкретных инвестиционных проектов (например, строительство промышленных предприятий, железнодорожных линий и т.п.), которые обеспечивают для этих регионов рост занятости, увеличение налогооблагаемой базы, реструктуризацию экономического потенциала, решение социальных проблем и т.д. Начиная с 1998 г. в федеральном бюджете предусматривается так называемый бюджет развития, специально предназначенный для финансирования инвестиционных проектов. Тем самым в федеральном бюджете появился еще один своеобразный фонд финансовой поддеркжи регионов, но поступающей не прямо в их бюджеты, а косвенно через рост налогового потенциала территорий;

передача в собственность субъектов Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации. В результате таких действий региональные бюджеты в принципе получают дополнительные неналоговые поступления (дивиденды по акциям), а региональные власти - возможность воздействовать на деятельность предприятий в интересах территориального развития. Однако реальным поводом для указанного перераспределения прав собственности в настоящее время служат, отнюдь не поддержка территорий, а, как правило, проблемы взаимных расчетов между федеральным и региональными бюджетами;

жилищные субсидии , предоставляемые из федерального бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которых расположены районы Крайнего Севера, с целью обеспечения переселения граждан из закрывающихся городов и поселков. Данный вид поддержки затрагивает, однако, не только "северные" регионы, но и сказывается на территориях, расположенных в климатически благоприятных регионах, где приобретается и строится жилье для переселенцев;

товарные кредиты , предоставляемые за счет федерального бюджета субъектам Российской Федерации для финансирования поставок горюче-смазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным товаропроизводителям;

федеральное содействие развитию региональных рынков труда, услуг здравоохранения, образования и других секторов социальной сферы. Как правило, федеральные меры закрепляются в соответствующих специализированных федеральных целевых программах (например, содействия занятости населения и т.п.) или путем принятия индивидуальных решений по конкретным регионам (например, "О мерах содействия снижению социальной напряженности на рынке труда в Ивановской области");

федеральные гарантии по кредитам коммерческих банков, привлекаемым субъектами Российской Федерации для авансирования текущих расходов региональных бюджетов по обеспечению социальных гарантий населению;

финансовую помощь регионально-отраслевым промышленным комплексам, которая оказывается предприятиям, расположенным на определенной территории (например, угледобывающим предприятиям Печорского угольного бассейна), в целях повышения их конкурентоспособности (т.е. прибыльности), а следовательно, и для увеличения занятости, налоговых отчислений в бюджет региона и внебюджетные фонды;

финансовая поддержка за счет федерального бюджета важнейших отраслей экономики - угольной промышленности, военно-промышленного комплекса, аграрно-промышленного производства и др. Осуществляя поддержку соответствующих предприятий, федеральная власть способствует и решению социально-экономических проблем тех территорий, где расположены эти предприятия;

финансирование доставки в районы Крайнего Севера нефтепродуктов, топлива, продовольственных и непродовольственных товаров первой необходимости и медикаментов, обеспечение так называемого северного завоза;

финансовая поддержка ряда южных районов Сибири и Дальнего Востока, а также Европейской части России, связанная с переездом туда населения из районов Крайнего Севера в рамках программы снижения социально-экономической нагрузки на северные территории. Эта поддеркжа выражается в стимулировании строительства необходимого жилья, а значит и развития инвестиционно-строительных комплексов указанных территорий;

поддержка регионов через внебюджетные фонды - занятости, пенсионный, социального страхования и др., по каналам которых происходит перераспределение средств и дотирование "проблемных" регионов;

установление особых организационно-правовых режимов на территории отдельных субъектов Российской Федерации, для которых предусматриваются дополнительные налоговые и иные стимулы развития или специальные меры по предупреждению возникновения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия природного или техногенного характера). В данном случае речь идет о свободных экономических зонах, закрытых административно-территориальных образованиях, территориях проживания малочисленных народов, зонах чрезвычайных ситуаций и экологических бедствий и т.д.

Наряду с поддержкой субъектов Российской Федерации федеральная помощь оказываетя и муниципальным образованиям. К уже упоминавшейся помощи узкому кругу закрытых административно-территориальных образований следует добавить гораздо более широкую поддержку муниципальных образований в связи с передачей в их собственность социальных объектов, находившихся ранее на балансе предприятий и организаций. Для этих целей в федеральном бюджете на протяжении ряда лет существовала специальная статья расходов, а с 1998 г. соответствующие средства на поддержку муниципалитетов стали учитывать в рамках федеральных трансфертов. Наконец, следует указать на такой способ федеральной поддержки местного самоуправления, как уже упоминавшиеся федеральные целевые программы. Такие программы принимались не только для решения проблем субъектов Российской Федерации, но и для решения конкретных проблем (например, экологических) отдельных населенных пунктов (городов и поселков).

Такое многообразие форм государственной поддержки территорий означает, что государство за счет, прежде всего, федерального бюджета расходует на эти цели огромные средства. Однако их полный учет и оценка затруднены тем, что государственная поддержка территорий осуществляется как непосредственно, так и косвенно. К сожалению, это объективное обстоятельство недостаточно осознается. Чаще всего территориальную ориентацию федерального бюджета, связывают только с теми бюджетными позициями, которые в соответствии с принятой бюджетной классификацией содержат названия тех или иных территорий. Такой подход не дает полного представления о реальных масштабах территориального перераспределения федерального бюджета, о результативности и последствиях этого процесса. Ведь, собственно говоря, вся расходная часть федерального бюджета в той или иной форме поступает в регионы и является источником их финансовой поддержки.

Спектр территориально ориентированных расходов федерального и региональных бюджетов необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. Их важная особенность состоит в том, что они по принятой классификации расходов бюджета не рассматриваются в качестве открытых затрат на территориальное развитие, а выступают в качестве скрытой формы финансовой поддержки регионов.

Каковы ее размеры, структура, динамика и прочие параметры сегодня в России не представляет никто. И причина этого только в одном - в отсутствии действительной и полной информации о территориальной структуре федерального бюджета. Понятно, что без такой информации невозможно объективно сравнивать регионы по уровню социальной обеспеченности и потенциалам экономического и социального развития, узнать их реальную потребность в финансовой поддержке со стороны федерального бюджета и т.п., а это расширяет возможности принятия субъективных и необоснованных решений.

Ситуацию осложняет то обстоятельство, что единой нормативно установленной процедуры отбора региональных проблем (ситуаций) для принятия соответствующих решений на федеральном уровне не существует. В то же время можно выделить несколько весьма устойчивых общих подходов к выбору предмета соответствующих регулятивных действий.

Наиболее распространен отбор региональных проблем (ситуаций) для государственной поддержки по критерию политической целесообразности. Основная часть принятых решений (договоры, соглашения, программы, различные виды преференций) была вызвана необходимостью поддержки региональных властей, наиболее активно реализующих правительственный политический курс, стремлением к нейтрализации сепаратистских настроений, надеждами на то, что демонстративная поддержка "центром" региона с нестабильной общественно-политической ситуацией позволит отдалить политический кризис (характерным примером является мотивация приоритетной государственной поддержки регионов Северного Кавказа).

Это не означает, что соответствующие регионы не нуждались в правительственном внимании; на территории каждого из них социальное, экономическое, экологическое состояние бесспорно можно классифицировать как кризисное. Но таких регионов в России - множество, и отбор той их части, которая получала ту или иную федеральную помощь, так же как и размер этой помощи, чаще всего осуществлялся не по параметрам сравнительной остроты кризисной ситуации, а в зависимости от политических обстоятельств и политических ресурсов федерации (государства) и конкретного региона.

Вторым по значимости и частоте использования является метод индивидуального отбора региональных проблем (ситуаций) по определенным критериям, которые, как правило, зафиксированы в весьма общей форме. Так, отбор федеральных целевых программ в соответствии с утвержденными Правительством РФ методическими рекомендациями должен исходить: а) из особой значимости соответствующих проблем для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов, образования и социальной сферы, для обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования; б) из сжатости сроков решения этих проблем и необходимости концентрации ресурсов; в) из взаимосвязанности соответствующих мероприятий (зданий), обеспечивающих целевое управление межотраслевыми связями. Предлагается также учитывать причины возникновения конкретной проблемы, социально-экономическую эффективность её решения на базе реализации программы и т.п. Нетрудно видеть, что вне контекста всего поля региональных проблем (ситуаций), при отсутствии однотипных количественно выраженных параметров сравнения значимости, остроты, неотложности решения этих проблем, а также без представления об эффективности альтернативных решений (по другим проблемам, по другим вариантам программ) конечный отбор будет осуществлен опять же при доминировании политических соображений.

Третьим методом отбора региональных проблем (ситуаций) является их ранжирование по критериям, специально подобранным в соответствии со спецификой повода для данного ранжирования. Такими поводами, как уже указывалось, могут быть разработка государственного прогноза и среднесрочной программы социально-экономического развития Российской Федерации, оценка региональных ситуаций с позиций следования политическому курсу реформ и т.д.

Четвертым методом является укрупненная группировка территорий по ограниченному числу параметров для реализации конкретных видов селективной государственной поддержки. Таковы, например, методы отнесения отдельных субъектов федерации к категориям "нуждающихся" и "особо нуждающихся", "доноров" и "реципиентов" для целей межбюжетного выравнивания (см. раздел 3), классификация территорий с позиций "северности" для целей специальной государственной поддержки таких территорий (в частности, для определения объектов финансирования так называемого "северного завоза") и т.п.

Наконец, пятым , наиболее простым и наиболее редким методом отбора региональных проблем (ситуаций) для целей государственной поддержки является прямой расчет потребности в этой поддержке по определенным формулам и с использованием немногих однозначно трактуемых показателей. На такой основе, например, ведется расчет объема трансфертов, направляемых в отдельные регионы по каналам межбюджетных отношений.

МОДЕРНИЗАЦИЯ МОДЕЛИ "БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА"

Современный порядок горизонтального бюджетного выравнивания начал складываться с 1994 года. Тогда был создан федеральный целевой бюджетный Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, средства которого должны были расходоваться в соответствии с единой для всех регионов методикой. Ожидалось, что применение методики, учитывающей наиболее существенные и объективные факторы бюджетного процесса (налоговые доходы региональных бюджетов в базовом году, их планируемые минимально необходимые расходы, численность населения), позволит сделать этот фонд не зависящим от субъективного влияния органов власти разных уровней, исключит необходимость в постоянных согласованиях параметров межбюджетных отношений.

Принципиальный замысел нового подхода основывался на определении фактически сложившейся разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов России и душевыми доходами по региональным бюджетам. Финансовая помощь предусматривалась тем регионам, у которых, во-первых, душевой бюджетный доход оказывался ниже среднедушевого дохода по России и, во-вторых, если после компенсации этой разницы не хватало доходов для покрытия собственных текущих расходов.

В дальнейшем методика постоянно совершенствовалась. Менялся порядок образования Фонда финансовой поддержки регионов. До 1996 г. его единственным источником являлся НДС по товарам отечественного производства (в 1994 г. 22% поступлений этого налога в федеральный бюджет, в 1995 г. - 27%). С 1996 г. фонд начал формироваться за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин).

Методические нововведения затрагивали также правила определения исходной информационной базы для расчетов как по ожидаемым доходам региональных бюджетов, так и по их расходам. Менялся выбор базового года, вводились индексы-дефляторы, учитывались дополнительные расходы региональных бюджетов и т.д.

Изменениям подвергался и порядок расходования указанного фонда. До 1997 г. он состоял из двух частей, предназначенных для финансирования двух типов регионов - "нуждающихся в поддержке" и "особо нуждающихся в поддержке". С 1997 г. такого разделения фонда уже не предусматривается, и соответствующие доли субъектов федерации определялись применительно к объему всего фонда.

В первые три года (1992-1994 гг.) при расчетах трансфертов использовалась их группировка по экономическим районам, в которой не учитывались естественные различия между регионами (природно-климатические, отдаленность от центральных районов при отсутствии железнодорожного и автомобильного сообщения, длительность отопительного сезона, ограниченные сроки завоза товаров и т.п.). В 1997 г. была введена новая группировка регионов; субъекты Федерации были разделены на группы: полностью расположенные в районах Крайнего Севера; частично относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности; все остальные.

Начиная с 1996 г. для сокращения встречных финансовых потоков и своевременного зачисления средств федеральной поддержки в бюджеты регионов была предусмотрена возможность до 70% причитающихся им трансфертов формировать за счет собираемого на соответствующей территории НДС (то есть путем индивидуального для каждого региона повышения ставок этого налога). Такая мера применялась и раньше - в 1994 г. и в I квартале 1995 г., однако тогда она не была предусмотрена законом и осуществлялась по договоренности между Минфином и Госналогслужбой России.

При всей важности и необходимости формализации и унификации межбюджетных отношений эти меры сами по себе, в отрыве от более широкого контекста бюджетного федерализма не могли привести к повышению бюджетной самодостаточности регионов, к уменьшению неоправданно большого (и это практически общее мнение) объема бюджетных средств, перераспределяемых с помощью мощных встречных финансовых потоков. Подтверждением тому служат данные об увеличении количества дотационных бюджетов субъектов Федерации - в 1993 г. их было 54 (61% общего числа), в 1994 г. - 65 (73%), в 1995 г. - 78 (88%), в 1996 г. - 75 (84%), в 1997 г. - 81 (91%).

Современный порядок расчета сумм финансовой помощи (трансфертов) из фонда финансовой поддержки регионов может быть показан на примере соответствующей Методики, разработанной Минфином РФ и использованной при формировании федерального бюджета на 1998 год. Этой "Методикой" установлено, что при расчете трансфертов на 1998 год использовалась группировка субъектов Российской Федерации при определении долей трансфертов, учитывающая не только географическое положение регионов, но и факторы, которые в наибольшей степени влияют на доходы и расходы бюджетов. В этой связи все субъекты Российской Федерации делятся на три группы.

В первые две группы включаются Северные регионы с учетом следующих факторов:

* отдаленность от центральных районов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного и автомобильного сообщения;

* более длительный отопительный сезон из-за климатических условий;

* ограниченные сроки завоза товаров и степень охвата населения, проживающего в этих условиях.

В первую группу включаются регионы, полностью расположенные в районах Крайнего Севера, а также Ханты-Мансийский автономный округ, приравненный к этим районам и имеющий высокий душевой бюджетный доход (в основном от природных ресурсов), а также относительно высокие душевые бюджетные расходы).

Во вторую группу включаются некоторые регионы, относящиеся к районам Крайнего Севера, но не имеющие комплекса указанных выше факторов, регионы с районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями. А также в эту группу включены субъекты Федерации, ранее входившие в указанные регионы (Ангинский Бурятский автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Еврейская автономная область).

В третью группу включаются все регионы, не вошедшие в первую и вторую группы.

Право на трансферты получают только те субъекты федерации, у которых:

* в исходных данных расчетный объем доходов, определенный согласно настоящей методике, не превышает расчетного объема расходов;

* душевой бюджетный доход, исходя из данных по отчету за 1996 год, в условиях 1998 года меньше среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе регионов;

* расчетный объем текущих расходов, доведенный с 1991 года до 1996 года и пересчитанный на условия 1998 года, превышает расчетный объем доходов с увеличением его на недостающую сумму до среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе регионов.

Существенным является связь трансфертов с лояльным отношением региональных властей к политике "центра", к проводимым реформам, особенно в социальной сфере. Так, в начале 1998 года Правительство РФ возлагало большие надежды на снижение бюджетных расходов за счет проведения очередного этапа жилищно-коммунальной реформы. В этой связи в рассматриваемой "Методике" предусматривалось, что выделение трансфертов производится с учетом соблюдения регионами федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Главным недостатком действующего порядка предоставления субъектам федерации финансовой поддержки из средств федерального бюджета является его низкая результативность, невозможность сколько-нибудь заметного влияния на исходные причины бюджетной недостаточности отдельных территорий. В настоящее время многие эксперты полагают, что пути устранения этого недостатка нельзя искать только в сфере собственно финансовых технологий. Какими бы совершенными они ни были, для обеспечения "региональной справедливости" необходимо: установить качественно иные (по сравнению с действующим порядком) требования и обоснованности и оценке результатов федеральной поддержки регионов; наладить полный учет всех поступлений из вышестоящих бюджетов на территории субъектов федерации и муниципальных образований; внедрить механизмы контроля и ответственности региональных и местных органов власти за использование этих средств. Решение перечисленных задач является одним из важнейших направлений предлагаемой системной модернизации бюджетного федерализма.

Государственная финансовая поддержка регионов независимо от масштабов и длительности должна начинаться с обоснования необходимости и заканчиваться отчетом о результатах использования этой поддержки. Соблюдение данного требования (закрепленного законодательно) должно стать обязательным условием продолжения государственной поддержки, а несоблюдение - основанием для отказа в ней. Для получения федеральной поддержки регионы должны представлять своеобразную декларацию о своих доходах и доходной базе. При этом необходима информация не только о бюджетных доходах субъекта федерации, но и о доходах местных бюджетов. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов (земли, недр), недвижимости и т.д. Аналогично должны "декларироваться" и расходы. Ведь вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь из "общего котла", расточительно использует свои доходы, "живет не по средствам".

Логическим развитием высказанного предложения может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных региону средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации ситуации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест, уменьшение смертности и т.д.).

Естественно, реализация таких предложений может стать возможной лишь при условии паритетности финансовых отношений федерации с каждым регионом. Регионы должны дать исчерпывающую информацию о своем финансовом потенциале, а Федерация - о действительной роли всех регионов в формировании доходов федерального бюджета и о полном территориальном разрезе его расходов.

Как уже отмечалось, одним из основных условий "региональной справедливости" в бюджетно-налоговых отношениях является учет не только трансфертного потока, но и объемов распределения всех расходов федерального бюджета по всем получателм средств на территориях субъектов федерации и соответственно всех расходов региональных бюджетов по всем получателям этих средств на территориях муниципальных образований. Реальные пропорции такого распределения, не учитываемые при разработке федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации и не отслеживаемые официальной статистикой, неявно, но намного существеннее, чем трансферты, корректируют оценки финансового положения регионов и изменяют традиционные представления о донорах и реципиентах.

Федеральный бюджет " растекается" по территории России в виде множества параллельных и пересекающихся потоков прямой и косвенной, явной и скрытой финансовой поддержки регионов. Такой поддержкой являются не только и не столько трансферты, сколько финансовая помощь отраслям (например, угольной или ВПК), конкретным предприятиям, частичная компенсация затрат на "северный завоз" и на финансирование многочисленных программ, бюджетные инвестиции, коммерческие кредиты регионам под государственные гарантии и ряд других финансовых мер. Соотношение возникающей при этом суммарной финансовой поддержки регионов и объемов трансфертов составляло в 1997 г. 7:1. По отдельным регионам России оно колебалось от 2:1 до 15:1. С еще большей дифференциацией происходило распределение региональных бюджетов по территориям муниципальных образований.

Результатом рассматриваемой "сверхтрансфертной" поддержки регионов и отдельных территорий становятся не только прямые финансовые "вливания" в бюджетно-финансируемые объекты, но и создание новых рабочих мест, укрепление экономического положения предприятий - налогоплательщиков (а следовательно, и рост поступлений от них в столь важные для регионов пенсионный, дорожный, экологический и другие фонды). Но не менее существенно и то, что в результате финансовой поддержки появляется дополнительный мультипликативный эффект, поскольку средства федерального или региональных бюджетов при первом же обороте (например, при выдаче заработной платы бюджетникам) вполне осязаемо и немедленно увеличивают доходную базу региональных и местных бюджетов (через рост объема подоходного и других налогов) и снижают необходимость в собственных бюджетных расходах.

В течение длительного времени проблема учета такой "сверхтрансфертной" бюджетной поддержки, приходившей в регионы по другим (в том числе отраслевым) каналам, была почти неразрешимой. Однако в связи с новым порядком казначейского исполнения бюджетов рассматриваемый учет становится не только крайне необходимым, но и вполне возможным. Реализация предложенного подхода позволит, в частаности, перейти от формально бухгалтерской оценки "бюджетной обеспеченности" к сущностной оценке "бюджетной зависимости". Последняя по каждой территории должна в первую очередь характеризоваться: долей бюджетной "добавки" (в виде не оплачиваемых населением расходов на удовлетворение социальных и иных потребностей) к доходам населения; долей оплачиваемых из бюджета рабочих мест в общем их числе; долей населения, чьи доходы зависят преимущественно от прямых и косвенных выплат из бюджета и внебюджетных фондов, а также от "скрытых" бюджетных выплат в виде компенсируемых бюджетом различных льгот по оплате социальных услуг.

Структура и особенно масштабы "бюджетной зависимости" в расчете на душу населения сильно различаются по регионам. По нашим оценкам, разброс этих показателей по субъектам федерации и, в частности, по муниципальным образованиям намного превосходит разброс показателей "бюджетной обеспеченности", учитываемой при расчете федеральных и региональных трансфертов. Вот почему финансовое положение регионов и территорий более правомерно классифицировать с позиций не только донор-реципиент, но и их прямой зависимости от бюджетных источников существования.

Таким образом, следует считать, что кризис российской системы межбюджетных отношений объективно обусловлен. Его причины коренятся не только в сложной политической, экономической и социальной ситуации, но и внутри самой этой системы, в ее идеологии и механизмах, в недостаточном учете российских экономических реалий, в неоправданном сведении смысла и содержания бюджетного федерализма лишь к финансовым технологиям. В этой связи уже недостаточно производить одни частные поправки. Необходима системная модернизация, способная привести российский бюджетный федерализм в соответствие с уникальной социально-экономической и экологической дифференциацией территорий России, со сложившейся асимметрией федеративных отношений и с обновляемой экономической и социальной политикой государства.

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ

Объективная необходимость модернизации всей существующей системы государственного регулирования территориального развития на началах приоритетности, обоснованности, результативности и контроля обусловливают особый интерес к программно-целевым механизмам этого регулирования. Насколько высока значимость совершенствования разработки и реализации федеральных целевых программ решения региональных проблем становится понятно, если принять во внимание, что в настоящее время разрабатывается около двухсот имеющих федеральный статус и ту или иную форму федеральной финансовой поддержки целевых программ. В это число помимо собственно территориальных программ входят так называемые отраслевые, функциональные и проблемно-ориентированные программы, которые в своем подавляющем большинстве оказывают на решение территориальных проблем влияние часто даже большее, чем чисто региональные программы.

Состав блока собственно территориальных программ определяется (уточняется) ежегодно и получает правовое закрепление в федеральных законах о федеральном бюджете на очередной финансовый период. Так, согласно Федеральному закону "О федеральном бюджете на 1998 год" приложение 6 "Распределение ассигнований из федерального бюджета на 1998 год на финансирование программ развития регионов" предусматривалась реализация 15-ти "федеральных целевых программ" (мероприятий, формально использующих это словочетание) как продолжающихся (начатых в 1993-1997 гг.), так и вновь начинаемых в 1998 г. Кроме того, указанное приложение содержало еще 14 мероприятий, объединенных понятием "программы развития территорий", но не являющихся программами в прямом смысле. В их числе оказались, в частности, мероприятия по реализации неотложных мер по социально-экономическому развитию Карачаево-Черкесской Республики в 1996-1998 годах, по государственной поддержке социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики в 1995-2000 годах, по стабилизации и развитию экономики Кабардино-Балкарской Республики и созданию на ее территории свободных экономических зон, по строительству новой системы водоподачи г. Ставрополя, по ликвидации повреждений участка метро Кировско-Выборгской линии в г. Санкт-Петербурге, по государственной поддержке социально-экономического развития Коми-Пермяцкого автономного округа до 2000 года и т.п.

Закон "О федеральном бюдежете на 1998 год" содержит также приложение 4 "Федеральные целевые программы, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на 1998 год", в котором имеется специальный раздел 3 "Федеральные программы социально-экономического развития регионов", включающий свыше 20 программ и подпрограмм. В их числе, например, программы "Государственная поддержка местного самоуправления" (1996-1998 годы), "Экономическое и социальное развитие Республики Мордовия" (1996-2000 годы), "Развитие экономики и бюджетного потенциала Чувашской Республики" (1997-2000 годы) и т.п. Кроме того, президентская программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья" (1996-2005 годы), в отдельную позицию выделена подпрограмма "Техноэкополис Комсомольск-на-Амуре - Солнечный" (1996-2005 годы) и т.д.

В этом же приложении имеются и другие разделы, содержащие программы решения региональных проблем. Например, раздел 4 "Жилищное строительство" в качестве самостоятельных позиций включает 12 региональных подпрограмм федеральной программы "Жилище" (1993-2000 годы). В их числе подпрограммы ликвидации последствий авиакатастрофы 1997 года в городе Иркутске, обеспечения жильем участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также строительство жилья взамен ветхого в зоне БАМа и т.п.

Программы решения региональных проблем включены также в раздел 5 "Экология" этого же приложения. Например, программа "Обеспечение охраны озера Байкал и рациональное использование природных ресурсов его бассейна" (1995-2000 годы) и др. Указанные программы можно найти также в разделе 6 "Ликвидация последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций" (например, программа "Социальная и радиационная реабилитация населения и территорий Уральского региона, пострадавших вследствие деятельности производственного объединения "Маяк") и в других разделах.

Регионально ориентированные программы включены также в приложение 3 "Федеральная адресная инвестиционная программа на 1998 год". В их числе программа "Радиационная реабилитация населения и территорий" и "Программа экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера".

Масштабы использования программно-целевого подхода к решению проблем регионального развития неуклонно увеличиваются. Число территорий, являющихся объектами федеральных программ, постоянно и быстро возрастает. К настоящему времени утвержденными и разрабатываемыми программами уже охвачены практически все восточные районы страны, значительная часть территории Северного Кавказа, Северного, Северо-Западного, Центрального, Поволжского, Уральского, Волго-Вятского экономических районов. Программно-целевой подход активно используется для решения проблем развития регионов, имеющих недостаточно развитый экономический потенциал (Бурятия, Мордовия, отдельные республики Северного Кавказа), регионов, особенно нуждающихся в структурной перестройке экономики (многие восточные районы, Удмуртия, Челябинскапя, Курганская, Ростовская, Тверская области, Краснодарский край), приграничных регионов с новыми для них проблемами (Псковская область). Сроки большинства из принятых в 1993-1995 годах и реализуемых сейчас программ пролонгированы до 2000 года; принимаемые новые программы рассчитаны на период до 2005 года.

Разработка и реализация федеральных программ решения региональных проблем в настоящее время нормативно обеспечены значительно лучше, чем многие другие формы государственной поддержки территориального развития. О федеральных программах упоминается в Конституции Российской Федерации (ст. 71, п. "е"), с 1995 года в соответствии с федеральным законом "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", существует утвержденный Правительством РФ порядок их разработки и реализации, большинство программ вводится специальными общефедеральными актами (указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ), перечень программ ежегодно определяется в законе о федеральном бюджете на очередной год, в результате чего по каждой федеральной программе появляется "своя" строка в федеральном бюджете и т.д. Наиболее подробно нормативный механизм разработки и реализации программ изложен в специальном документе - "Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", утвержденном правительственным постановлением № 594 от 26 июня 1995 г.

Анализ результатов реализации федеральных целевых программ решения региональных проблем в 1995-1998 годах, показывает:

* повсеместное неисполнение программ по срокам, объемам и результатам. Как правило, в срок оказываются реализованными всего 10-15% намеченных мероприятий;

* постоянное недофинансирование принятых программ;

* постоянная корректировка программ в ходе их реализации, приводящая к такому изменению состава и содержания программных мероприятий, что утрачивается первоначальный замысел программы и достижение поставленных в ней целей становится проблематичным;

* несоответствие перечня и содержания принятых федеральных программ реальной структуре проблем регионального развития, полное отсутствие обоснования приоритетов распределения ресурсов между отдельными программами;

* расплывчатое, неконкретное формулирование целей большинства программ, что приводит к распылению средств, делает выполнение программы мало управляемым и почти бесконтрольным с позиций достижения этих целей;

* отсутствие реальной координации между отдельными программами, задания которых часто взаимосвязаны, дублируют друг друга и т.п.; этот недостаток особенно ощутим в связи с тем, что программы поддержки отдельных регионов являются многоотраслевыми и многофункциональными, во многом зависящими от одновременного выполнения других регулятивных действий органов власти федерации и ее субъектов;

* неэффективность механизмов ответственности государственных заказчиков и исполнителей за реализацию заданий программ;

* отсутствие механизмов контроля за использованием бюджетных средств, выделенных на реализацию программ и за соответствием полученных результатов целевым установкам программы;

* отсутствие законодательного закрепления механизмов разработки и реализации федеральных целевых программ;

* явно приниженная роль в разработке и реализации программ федеральных органов, специально созданных для решения проблем региональной и национальной политики.

Совокупным следствием этих трудностей и проблем ныне действующего механизма разработки и реализации программ является его неспособность сформировать пакет программ, адекватный реальной структуре наиболее острых региональных проблем и соответствующий реальным финансовым возможностям государства и регионов.

Преодоление накопившихся трудностей и устранение принципиальных недостатков механизмов разработки и реализации федеральных целевых программ возможно лишь при системном обновлении методических подходов к организации этой крайне важной для федеративного государства деятельности. В условиях затяжного общегосударственного кризиса доминантой этого обновления должна стать только максимальная концентрация средств на минимальном числе программ, решающих самые острые региональные проблемы и гарантирующих их решение в установленные сроки при установленном лимите ресурсов.

Рекомендации по упорядочению целеполагания как важнейшего компонента разработки и реализации федеральных программ решения региональных проблем исходят из того, что предельно четко и конкретно сформулировать каждую из таких проблем - значит создать первичные предпосылки для концентрации сил и средств на решении принципиально решаемых (а не политически декларируемых) задач в конкретно определенные сроки. Вот почему столь важно при характеристике проблемы, претендующей на "программный статус", ответить на следующие вопросы: уникальна ли эта проблема или есть некие ее аналоги (какие)? почему она может быть квалифицирована как "чрезвычайная" или "особая" на общем ситуационном фоне развития региона? каков характер данной проблемы (она отраслевая, межотраслевая, региональная, межрегиональная)? поддается ли она вообще решению и, если да, то в какой степени? требуется ли на стадии постановки проблемы дополнительное ее изучение, и, если да, то в каких аспектах?

Нетрудно видеть, что с каждым ответом на эти вопросы поле проблем, требующих программно-целевого решения, существенно сужается, а следовательно, и повышается уверенность в том, что без программы не обойтись и что есть возможность предельно высокой концентрации средств на конкретном программном объекте.

Важным моментом в обосновании необходимости концентрации ресурсов на целевое программное решение поставленной проблемы следует считать прогноз последствий непринятия программы. При этом надлежит учитывать и потери, которые имели место к моменту разработки программы, и вероятность увеличения ущерба в будущем.

Существенным организационным условием результативности программ следует считать ориентацию всех разработчиков на строго целевой отбор программных мероприятий и заданий. Для этого можно рекомендовать несколько опорных позиций такой схемы.

Во-первых , следует обеспечить максимальное соответствие каждого предлагаемого мероприятия поставленной цели и только ей; нельзя "засорять" целевую программу всем относящимся к "региону", "социально-экономическому развитию" и т.п., как это делается в настоящее время.

Во-вторых , требуется жесткое выделение событий, фиксирующих начало и окончание выполнения каждого задания; при этом завершающее событие должно максимально соответствовать целям программы, а не самому заданию как таковому.

В-третьих , необходимо вариантное определение объемов, источников и порядка финансирования, обеспечивающего достижение или корректировку цели. При этом следует по возможности полно учитывать: изменение общих финансовых условий (динамику цен. инфляции, учетных ставок); разнообразие финансовых инструментов (банковский кредит, облигации, акционерный капитал); неритмичность потребностей в ресурсах (для выполнения отдельных заданий могут потребоваться значительные разовые затраты); высокую степень зависимости от разных источников финансирования (при долевом финансировании какого-либо задания из федерального и регионального бюджетов отсутствие одного финансового канала способно сорвать выполнение всего задания, а не только его соответствующей части).

В-четвертых , нужно установить прямую ответственность за реализацию заданий и форм контроля с позиций достижения программных целей. Сейчас контроль в какой-то степени осуществляется лишь по финансовой деятельности. Для этого есть свои основания, поскольку в условиях свободных цен и при возможности обращения бюджетных средств через коммерческие структуры значительно расширяется потенциальный спектр злоупотреблений и неэффективных решений. Тем не менее, даже целевое направление финансовых ресурсов и их полное использование на то или иное программное задание не гарантируют достижение требуемых результатов и их общую целевую ориентацию.

Поскольку федеральные целевые программы (как и другие используемые в Российской Федерации методы государственного регулирования территориального развития и селективной поддержки регионов) пока ещё исходят не из системного представления о критических региональных ситуациях, было бы полезным составить перечень потенциальных зон программного регулирования, включив сюда ограниченное число локальных территорий, на которых либо отсутствуют рыночные механизмы и естественно-природные условия саморазвития (прежде всего самостоятельного выхода из депрессии), либо, напротив, все это имеется, но нет финансовых ресурсов для их реализации и нужна лишь целевая поддержка будущих "точек опережающего роста". Такие зоны следовало бы объявить сферами приоритетного программного финансирования с предоставлением гарантий государственного участия; не исключено, что в отдельных случаях было бы полезно придание соответствующим расходам статуса защищенных статей бюджетов всех уровней.

Формирование такого перечня (которое целесообразно включить в состав функций Министерства региональной политики России), естественно, не означало бы обязательности выделения средств федерального бюджета для решения каждой включенной в этот перечень проблемы. Однако по каждой из них могла бы появиться соответствующая программная разработка, цели которой следовало бы формулировать исходя из вышеуказанных рекомендаций. Перечень соответствующих разработок и мог бы стать информационной базой для периодического гласного отбора проблем (а следовательно, и регионов) для приоритетного программного решения на федеральном уровне.

Можно сформулировать также ряд рекомендаций по совершенствованию принципиальной схемы финансирования разработки и реализации федеральных целевых программ решения региональных проблем.

В условиях, когда средств не хватает даже на те программы, расходы на которые запланированы в бюджете и законодательно утверждены, постоянно принимаются новые программы с финансированием за счет уже сверстанного и поделенного бюджета текущего года. По данным Минэкономики России для реализации всех утвержденных Правительством РФ федеральных целевых программ, которыми охвачены уже две трети субъектов федерации, а также для выполнения постановлений по развитию отдельных регионов, принятых Правительством РФ, требуется 602 млрд. рублей, т.е. в 1,2 раза больше всего федерального бюджета на 1998 г. При этом участие федерального бюджета в региональных программах должно составлять около 20-25%, но реально в 1998 г. эта доля не будет превышать 3-5%.

Поэтому необходима самая тщательная ревизия федеральных программ решения региональных проблем и сокращение их числа до такого уровня, который обеспечил бы реальное финансирование всех программных мероприятий в рамках утвержденных программ.

Радикальным шагом, направленным на качественное улучшение финансового обеспечения федеральных программ решения региональных проблем, может служить переход к использованию в качестве достаточного и стабильного финансового источника средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Эта мера - переход к программному расходованию указанного фонда, - могла бы одновременно решить две актуальных задачи - с одной стороны, повысить надежность и объем финансирования программ и, с другой - обеспечить целевое и результативное использование всех федеральных средств, предназначенных для государственной поддержки регионов.

Как отмечалось, недостаточное выделение бюджетных средств на выполнение программ стало общим правилом. Тем не менее ни одна из действующих и проектирующихся программ не предусматривает альтернативных вариантов расходования финансовых средств в зависимости от фактически складывающегося объема бюджетных доходов. При разработке программ решения территориальных проблем не рассматривается вопрос о том, как, скажем, изменятся структура и набор программных мероприятий, их приоритетность и количественные параметры, коль скоро программа будет профинансирована на 90, 80, 50 и менее процентов. Понятно, что в каких-то исключительных ситуациях придется прибегать к простому пропорциональному сокращению всех расходов по программе, но в большинстве случаев потребуется более сложный пересмотр комплекса программных мероприятий (изменение набора и последовательности их проведения, корректировка содержания и сроков реализации соответствующих задач и т.п.). Такого рода очевидные вариации могут и должны предусматриваться еще на стадии разработки программ.

Федеральные программы решения региональных проблем рассредоточены по нескольким не связанным позициям федерального бюджета и в значительной степени "спрятаны" внутри них, что весьма осложняет их интегрированную финансовую оценку и затрудняет эффективное слежение за выполнением программ в рамках процедур бюджетного контроля. В этой связи рекомендуется рассмотреть возможность упорядочения бюджетной классификации с целью выделения всех федеральных регионально ориентированных программ в самостоятельный и отдельный блок бюджетных ассигнований. Критерием для подобной бюджетной кодификации должны стать доминанта целевых установок федеральных программ на решение региональных проблем.

Как правило, программы чаще всего разрабатываются для решения проблем наиболее неблагополучных регионов, однако не исключено принятие федеральных программ и для регионов, достаточно обеспеченных собственными ресурсами и не претендующих на привлечение средств из федерального бюджета, но для которых важен формальный статус "федеральной программы" для привлечения под одобренные Правительством РФ мероприятия средств иностранных и отечественных инвесторов.

Наряду с изменениями в принципиальной схеме финансирования программ, важную роль в повышении эффективности использования средств играют процедурно-технологические нововведения.

Их главной целью должно стать, прежде всего, обеспечение целевого, эффективного и полностью контролируемого расходования средств федерального бюджета. Для этого необходимо перейти к процедурам доведения бюджетных денег до исполнителей программных мероприятий только по каналам федерального казначейства и его территориальных подразделений. При этом всем организациям, занятым в выполнении мероприятий каждой федеральной программы, должны быть открыты лицевые счета в соответствующих территориальных органах казначейства (на уровне субъекта федерации или города). Необходимые предпосылки для этого имеются, поскольку казначейская сеть создана практически повсемстно.

Следовало бы также предусмотреть процедурные меры, обеспечивающие сокращение межбюджетных потоков при финансировании реализуемых на местах мероприятий федеральных программ решения региональных проблем. С этой целью было бы целесообразно разрешить регионам (в которых реализуются такие программы) оставлять у себя часть собранных на их территории налогов, подлежащих зачислению в федеральный бюджет. Величина этой части должна быть соразмерна объему средств, выделяемых на реализацию соответствующей программы из федерального бюджета.

Такая процедура программного финансирования сократила бы встречные финансовые потоки, повысила бы заинтересованность региональных властей в повышении уровня собираемости налогов, а также избавила бы администрации субъектов федерации от необходимости "выбивания" предназначенных им из федерального бюджета средств на реализацию программы. Для конкретизации и правового закрепления обязательств "центра" и "региона" при использовании указанной процедуры следовало бы заключать между ними соответствующий договор, в котором должны быть зафиксированы и необходимые меры ответственности.

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕШЕНИЙ

Важнейшими причинами низкой эффективности и результативности политики государственной поддержки территориального развития в 90-х годах являются ее несистемность и правовая неупорядоченность. Выйти из создавшегося критического положения просто за счет увеличения объема законотворческой деятельности, принятия новых, как бы недостающих нормативно-правовых актов невозможно, поскольку требуются качественные изменения. Необходимо принципиально пересмотреть сам подход к правовому упорядочению политики государственной поддержки территориального развития, на что потребуется не одно десятилетие. Соответствующая правовая база должна формироваться:

* целенаправленно, то есть исходя из заранее выработанного представления о конечной конфигурации формируемого правового поля, его качественных и количественных параметрах;

* комплексно, то есть каждый раз принимая конкретный нормативно-правовой акт необходимо четко представлять его место в общей структуре источников этой отрасли права и обеспечивать их непротиворечивость и взаимоувязанность;

* поэтапно, то есть не одномоментно заменой действующего законодательства блоком вновь разработанных нормативных актов, а путем постепенного и последовательного введения в действие новых законов, внесения дополнений и изменений в действующие акты, отменой устаревших решений;

* согласованно, то есть обеспечивая необходимое соответствие законодательных и иных правовых актов, принимаемых на федеральном и субфедеральном уровнях.

Непротиворечивое решение этих задач может быть достигнуто только в том случае, если организация нормотворческого процесса будет опираться на единую, то есть поддержанную всеми субъектами федерации, и правозакрепленную концепцию государственного регулирования территориального развития. Наличие такой концепции, в свою очередь, придаст смысл проведению инвентаризации действующего законодательства, которая позволит выявить степень его соответствия концептуальным требованиям и определить практические меры по его упорядочению, то есть обновлению, дополнению и изменению на основе сформулированных выше принципов.

Ключевым условием результативности этой деятельности является обеспечение эффективного участия субъектов федерации в подготовке проектов федеральных законов и иных нормативно-правовых актов в сферах совместного ведения, отражающих интересы государства в целом и его отдельных регионов.

Процесс правового упорядочения политики государственной поддержки территориального развития на основе единых концептуальных представлений о его смысле и механизмах вполне реален и при наличии определенной политической воли может быть осуществлен достаточно быстро. Этот процесс может получить концептуальную направленность и реализовываться в наиболее конструктивном направлении, при закреплении его основных положений в специальном федеральном законе "Об основах государственной селективной поддержки территориального развития".

Целью этого закона должно было бы стать правовое установление предмета, субъектов, принципов, форм и методов государственной селективной поддержки территориального развития. Именно этот закон мог бы дать правовые основания и перевести в сферу упорядоченных и соответствующих государственно-политическому устройству ныне разрозненные и во многом нелегитимные действия федерального регулирования процессов территориального развития.

Во-первых, предлагаемый закон должен установить именно основы государственной селективной поддержки территориального развития, оставив значительную свободу действий субъектам федерации в отношении мер, предпринимаемых ими для поддержки местного самоуправления. Закон должен определить, что его предметом является формирование принципов и механизмов реализации правоотношений по поводу любых конкретных действий государства, корректирующих условия развития всех или отдельных субъектов федерации, а также отдельных административно-территориальных образований (в том числе населенных пунктов). Иначе говоря, закон должен установить кто, на каком основании, в каких формах (политического, финансового и иного характера), и в ходе каких организационно-правовых процедур может от лица федерации оказывать поддержку тем или иным территориям с учетом интересов всей федерации.

Во-вторых, закон должен установить субъекты вышеуказанных отношений ("центр", субъекты федерации, межрегиональные объединения, отдельные административно-территориальные образования, отдельные хозяйствующие субъекты). При этом представляется крайне важным закрепить представления о "центре" как о федерации в целом, а не как о "Москве". Предлагаемая трактовка "центра" при ее правовом закреплении неизбежно повлечет обновление механизмов государственной поддержки территориального развития.

В-третьих, закон должен закрепить развернутые представления о принципах государственной селективной поддержки территориального развития. При этом следует определить, что соответствие тех или иных действий указанного регулирования предлагаемому закону оценивается по тому, насколько указанные действия отвечают духу и букве перечисленных принципов.

В-четвертых , предлагаемый закон должен дать исчерпывающий перечень форм (видов) государственной селективной поддержки территориального развития (подобно тому, например, как такой исчерпывающий перечень налогов устанавливается в Налоговом кодексе). Субъективно и без ведома федерации устанавливаемые региональные льготы или отдельные виды "поддержки регионов" должны быть исключены, а в особых случаях, при государственной необходимости, новые виды и формы рассматриваемой поддержки должны вводиться специальным законом.

В-пятых , для каждой формы государственной селективной поддержки территориального развития в предлагаемом законе должны быть определены условия применения и контуры обязательных процедур обоснования использования той или иной формы поддержки.

В-шестых , предлагаемый закон должен установить механизмы и процедуры принятия решений по всем вышеуказанным позициям, в том числе механизмы различных согласительно-договорных процедур.

Предложенный федеральный закон имеет определяющее значение, но не исчерпывает всех допустимых направлений правового упорядочения государственной селективной поддержки территориального развития.

В идеале, указанный закон должен указать на необходимость разработки для каждой из форм государственной поддержки своего отдельного федерального закона. Например, закона о трансфертах, закона о дополнительной поддержке депрессивных территорий, закона о передаче в собственность субъектов федерации объектов федеральной собственности, закона о федерализации имущества и природных ресурсов субъектов федерации и т.п.

Тем самым речь должна идти о разработке и принятии целостного пакета законодательных актов, концептуально базирующихся на исходном для данного направления государственной политики федеральном законе "Об основах государственной селективной поддержки территориального развития". Значение и ожидаемая результативность этих законодательных предложений во многом определяется именно их "пакетностью", попыткой системного, одновременного упорядочения правового регулирования всех используемых в настоящее время в России форм государственной поддержки территорий. Естественно, что конкретный перечень законопроектов может быть уточнен, расширен и т.п., но сама идея представления "пакета" будущих законов является весьма продуктивной. В то же время реализация предложений будет зависеть от выбора технологии разработки, обсуждения и продвижения законопроектов.

В этой связи одним из наиболее ответственных этапов этой работы станет разработка концепций отдельных законопроектов - четких, аргументированных и кратких.

Концепция должна обосновать необходимость принятия закона, определить предмет законодательного регулирования, указать субъекты действий в рамках закона и характер их отношений, наметить механизмы реализации регулятивных действий, охарактеризовать логику и структуру закона, предусмотреть сопряженные правовые действия. Необходимость принятия закона должна обосновываться с двух позиций: предотвращения негативных последствий правовой неурегулированности тех или иных вопросов и эффекта правового упорядочения. Следует показать, почему нужен отдельный закон, а не поправки или дополнения к ныне действующим. Предмет закона должен быть четко обозначен как перечень конкретных действий, которые с момента принятия закона должны исполняться в строго определенном порядке. Необходимо четко обозначить круг субъектов правоотношений (органы власти, юридические и физические лица), чьи действия по предмету закона будут регламентироваться именно предлагаемым законом. При этом в число субъектов целесообразно сразу же включить судебные органы. Указанные правоотношения должны быть конкретизированы в понятиях "ответственности", "исполнения", "делегирования полномочий" и др. Механизмы реализации регулятивных действий должны быть четко охарактеризованы применительно к каждому компоненту предмета закона (регламентируемому действию), при этом особое внимание должно быть уделено договорным механизмам. Следует представить логику построения закона в структуре его возможных разделов или групп статей. Оценивая сопряженные правовые последствия, следует предварительно определить масштаб пересмотра, изменения и т.п. перемен в действующем законодательстве. И наконец, текст концепции должен быть предельно лаконичным.

Упорядочение системы государственной селективной поддержки территорий не должно ограничиваться изменениями только на федеральном уровне. Необходимые организационно-правовые меры требуются и на уровне субъектов Российской Федерации. Здесь уже накоплен большой положительный опыт, и в этом отношении отдельные субъекты федерации существенно опередили "центр".

РЕФОРМЫ И ФЕДЕРАЛИЗМ

В XXI веке реформы в социально-экономической, этнополитической и правовой сферах будут ориентированы на обеспечение принципов федерализма. Но соблюдение данного условия потребует переосмысления сути и качественной корректировки тактики и стратегии преобразований.

Несмотря на наличие в Конституции статей, определяющих общие принципы федерализма, конкретный социально-экономический базис обеспечения и практической реализации этих принципов так и не определен. Это является следствием нечеткости нормативно-правового оформления предметов ведения Федерации, предметов ведения субъектов Федерации и предметов их совместного ведения в таких важнейших сферах экономики, как собственность на недвижимость. капитал и природные ресурсы, разграничение налоговых полномочий в рамках единой налогово-бюджетной системы и других.

Сохранение отмеченной неопределенности позволяет каждой из сторон трактовать положения Конституции Российской Федерации, Федеративного договора в свою пользу. Пытаясь преодолеть эту тенденцию, Центр пошел по пути заключения двусторонних договоров и соглашений с субъектами Федерации. Не опираясь на достаточную правовую базу договорного процесса, этот шаг привел к серьезным негативным последствиям.

Углубилась тенденция повышения правового и социально-экономического статуса субъектов Федерации, подписавших договоры и соглашения с Центром, по сравнению со статусом субъектов Федерации, не подписавших, таких договоров. Причем границы повышения статуса "избранных" субъектов Федерации далеко не равнозначны, а само это повышение не всегда адекватно росту ответственности их законодательных и исполнительных органов власти перед государством и проживающими на территории этих регионов гражданами. Различия в объеме прав субъектов федерации вызывают недовольство и конкуренцию.

Реализация подходов не принимающих во внимание внутреннюю неоднородность Российской Федерации может привести в итоге к углублению территориальной дезинтеграции экономического, социального, правового и политического пространств, или к использованию административно-командных методов управления, как традиционного для нашего общества способа преодоления этой дезинтеграции.

Успех же действительно демократических преобразований определит не столько проводимая "сверху" финансовая стабилизация, сколько способность предложить российскому обществу модель развития, обеспечивающую интеграцию количественно и качественно разнородных региональных хозяйственных и социокультурных комплексов в единое (рыночное) экономическое пространство.

С позиций концепции устойчивого развития особое значение приобретает проблема гармонизации меж- и внутрирегиональных отношений в РФ. Способствовать решению этой проблемы будет совершенствование систем расселения. В XXI веке будет возрастать влияние этнотерриториальных общин, которые дают своим гражданам смысл стабильного существования на данной территории, возможность исторической и культурной самоидентификации, лучшего использования природного ресурсного потенциала, благодаря знанию местности и условий, преодоления конфликтов и трудностей, что затруднено на федеральном уровне. Совершенствование способов распределения власти может вызвать изменения традиционных конституционных подходов к федеративному устройству государства.

Основные задачи региональной политики могут быть сформулированы следующим образом: преодоление региональной замкнутости и территориального монополизма, формирование общероссийского рынка, реализация принципа эквивалентности в межрегиональном обмене и в отношениях Центра с субъектами Федерации. Разумеется, когда большинство субъектов Федерации - дотационные, а меньшая их часть - доноры, реализация принципа эквивалентности - задач долговременной перспективы. Но ее решение - жизненная необходимость для страны, ибо в условиях демократии и экономического либерализма сохранение целостности Федеративного Российского государства основывается, главным образом, на взаимной заинтересованности субъектов Федерации и адекватному представлению их жителей о такой заинтересованности.

В наибольшей мере это относится к Дальнему Востоку и национально-территориальным автономиям, а на первом этапе преобразований - к регионам-донорам.

Одна из важнейших проблем региональной политики на перспективу - достижение эквивалентного обмена регионов сырьевой ориентации с регионами, не обладающими ресурсами сырья. При любых сценариях развития в переходный период регионы "держатели" сырьевых ресурсов оказываются в более благоприятных .условиях. Регионы с преобладанием обрабатывающей промышленности должны будут действовать в двух направлениях - принимать долевое участие в подготовке и добыче сырья в других регионах и предпринимать усилия для повышения конкурентоспособности своей продукции.

По мере модернизации экономики в XXI веке и ее интеграции в мировой рынок, преимущества сырьевых отраслей и регионов уменьшатся. Уменьшатся также относительные преимущества регионов с развитой торгово-финансовой деятельностью по сравнению с регионами производителями продукции. В переходный период регулирующую роль должна играть осмысленная налоговая политика РФ.

Замена рентой налога на добавленную стоимость в сырьевых отраслях повлечет серьезные последствия для экономики, даже при неизменности общей суммы налогов. Рента, по сравнению с НДС, имеющим чисто фискальное значение, означает для предпринимателей экономическую целесообразность более активного и бережного использования природных ресурсов. Часть ренты будет направляться в федеральный бюджет и использоваться для дотирования депрессивных регионов, не обладающих сырьевыми ресурсами, либо обладающих ими, но не имеющих средств для их разведки и подготовки к промышленной эксплуатации. Эта мера обеспечит социальную справедливость при использовании ресурсов, являющихся общенародным достоянием.

Региональная налоговая и бюджетная политика должна строиться исходя из объективных потенциальных налоговых возможностей и потребностей региона. Целесообразно, моделируя условия и влияющие факторы, рассчитать душевой рейтинг регионов по потребности в бюджетных средствах. Рейтинговая модель должна учитывать такие факторы, как тяжесть труда, традиции, динамику развития территории в историческом контексте, природно-климатические условия, экологическую обстановку.

Нужна принципиально новая стратегия России, призванная находить конституционные пути обеспечения высокой степени самостоятельности регионов. События последних лет показывают, что неизбежна максимальная дифференциация подходов Центра к оценке региональных запросов с учетом своеобразия хозяйства и социально-психологического климата в каждом субъекте Федерации. Проведение осмысленной региональной политики должно опираться на аналитические разработки по подготовке адекватного "портрета" каждого субъекта РФ.

Взаимоотношения Центра и регионов должны быть ориентированы на следующие цели:

1. Соблюдение безусловных прерогатив Федерации (федеральный транспорт и связь, энергетика, уникальные природные ресурсы, шельфы, охрана границ и др.).

2. Жесткое законодательное выполнение условий функционирования государства (налоговая политика), взаимные гарантии и ответственность Центра и субъектов Федерации, их представительство в центральных органах власти и управления и др.).

3. Любую степень самостоятельности в решении вопросов внутреннего политического и экономического устройства Субъектов Федерации, если они не затрагивают федеральных интересов и условий устойчивого функционирования государства (пп. 1 и 2).

4. Экономические отношения Центра и Субъектов Федерации строятся, как правило, на эквивалентной (компенсационной) основе, предполагающей в равной степени ответственность Центра перед регионами.

Для регионов-неплательщиков (также как и для предприятий) будет устанавливаться особый режим кредитования. Его условия должны объявляться заранее и автоматически вступать в силу. Это исключит субъективизм, обиды на Центр ("почему им дали, а нам нет?").

При невыполнении Центром своих обязательств перед регионами, последние вправе компенсировать ущерб, соответственно удерживая платежи в государственный бюджет. Взаимная ответственность Центра и территорий получает реальное воплощение посредством финансово-кредитной политики.

Отмена производственных дотаций бесперспективным предприятиям должна стать одним из основных требований региональной политики. Место производственных дотаций займут в этих случаях меры социальной защиты.

Политическая самостоятельность республик РФ, хозяйственная самостоятельность отдельных территорий по мере сближения структуры внутренних цен со структурой мировых, приведет к переориентации хозяйственных связей сырьевых и других отраслей, использующих природную среду, на мировой рынок. При этом республики и регионы будут пытаться максимизировать использование дифренты в собственных интересах (Саха-Якутия - алмазы, Ямало-Ненецкий округ -газ, Коми - уголь, лес и т.д.).

В целях снижения негативного влияния автаркии в использовании природных ресурсов необходима долгосрочная программа территориальной демонополизации экономики, которая гарантировала бы выживание и устойчивость развития экономики при любой региональной конфигурации РФ. В отличии от отраслевой демонополизации, территориальная представляет большую сложность, так как она в значительной мере определяется наличием в регионах соответствующих природных ресурсов (условий).

Перестройка территориального управления экономикой РФ должна пройти несколько стадий. Первая стадия - преодоление острого и всестороннего кризиса власти на региональном уровне. Эта стадия может растянуться на 1,5-3 года. Вторая стадия - до 2005 г. - формирование в рамках новой Конституции устойчивой системы территориального самоуправления, объединенной общероссийским рынком. За пределами 2005 г., на основе создания развитой инфраструктуры с открытой рыночной экономикой, укрепления экономических связей с ближним и дальним зарубежьем и достижения конвертируемости рубля - формирование единого экономического пространства со странами СНГ, интеграция хозяйства большинства регионов в мировое сообщество.

Глубина и сроки перехода к общему рынку не должны навязываться Субъектам Федерации, поскольку они различаются по степени подготовленности к хозяйствованию в новых уровнях.

Таким образом, предлагается новый подход к формированию региональной политики. Ее генеральной целью должно стать построение России, как государства многообразных, взамодействующих регионов и образующих в своем синтезе единство территории нашей страны. Стратегия и тактика пространственной экономической интеграции обеспечит эффективность и открытость экономики, постепенное сглаживание неоднородности развития, действенность механизма экономического федерализма.