К ПРИРОДОСБЕРЕГАЮЩЕЙ ЭКОНОМИКЕ

Глава 14 книги "Путь в XXI век (стратегические проблемы и перспективы российской экономики)», под ред. Д.С. Львова. М.: Экономика, 1999"

А.А. Гусев, д.э.н,, проф.; Г.А. Моткин, д.э.н.; П.В. Касьянов; Л.В. Оганесян, д.геол.-мин.н.; Рюмина, д.э.н.; А.В. Шевчук, к.э.н.

Развитие природно-сырьевой базы России и эффективное ее использование - главный фактор роста ее экономики в ближайшие 10-15 лет. С его помощью можно добиться создания мощной финансовой и технической базы подъема наукоемких отраслей экономики, значительного сокращения импорта высокотехнологической продукции и товаров широкого потребления.

При оценке природно-ресурсного потенциала России с геополитических позиций необходимо учитывать приоритетность собственных геополитических интересов России как крупной мировой державы при учете интересов стран-участников СНГ на принципах взаимовыгодного сотрудничества; долевое участие в поставке сырья в Россию при его добыче за рубежом отечественными или смешанными компаниями.

Стратегическая цель государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов - обеспечение оптимального воспроизводства, рационального и сбалансированного использования и охраны всех природных ресурсов, для повышения качества жизни людей, реализации прав нынешнего и будущих поколений на природные ресурсы, благоприятную природную среду обитания, а также для создания основы в целях перехода к устойчивому развитию, соблюдению геополитических интересов и национальной безопасности России.

Среди приоритетных задач достижения поставленной цели можно отметить следующие:

* обеспечение функций государства по владению, распоряжению и управлению природными ресурсами, включая ресурсы континентального шельфа, исключительной экономической зоны России в Мировом океане;

* уменьшение ресурсоемкости экономики, сокращение затрат природных ресурсов в расчете на единицу конечной продукции;

* рационализация воспроизводства природных ресурсов, как решающих факторов стабильного функционирования природно-ресурсного комплекса России.

Важное значение для совершенствования процессов использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов имеют поресурсные программные меры. Сохранение и улучшение плодородия почв намечено в рамках федеральной комплексной программы повышения плодородия почв России в 1996-2000 гг. "Плодородие"( II этап). Государственная политика развития водоресурсного комплекса предусматривает выполнение федеральных программ: "Возрождение Волги", "Обеспечение России питьевой водой", "Противопаводковые мероприятия", "Азовское море", "Обь", "Охрана озера Байкал", "Каспий" и др. Государственная политика в области недропользования будет осуществлена на основе "Федеральной программы развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации на 1994-2000 гг. и до 2005 г." и отдельных целевых программ воспроизводства сырьевой базы дефицитных видов полезных ископаемых, включая опережающие темпы геологоразведочных работ. Государственная политика будет реализована на основе целевых федеральных программ "Леса России" (1997-2000 гг.) и "Охрана лесов от пожаров на 1998-2005 гг.".

СОБСТВЕННОСТЬ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Сложившаяся ситуация

Отношения собственности на природные ресурсы и объекты, тесно связанная с ними система управления природопользованием имеют определяющее значение с точки зрения возникновения экологических и экономических проблем. Поэтому решение указанных проблем на основе устранения противоречий между "экологией" и "экономикой" возможно только в результате объективного решения проблем собственности на природные ресурсы и соответствующего реформирования системы управления природопользованием.

Экологические проблемы связаны прежде всего с экстенсивным характером развития экономики страны в течение многих десятилетий, подавлением территориальных органов государственной власти как самостоятельного субъекта управления, господством в хозяйственной деятельности отношения к природным ресурсам как даровому благу, ведомственным монопольным подходом к использованию богатств природы.

Все эти негативные явления непосредственно связаны с характером отношений собственности на протяжении семи десятилетий. Природные ресурсы, как и почти все прочие объекты собственности принадлежали "всему народу". То есть был один субъект собственности, который не заботился об объективной оценке отдельных составляющих (объектов) своей собственности. Был один собственник - в определенном смысле один (консолидированный) потребитель - советский народ. Отсутствие какой-либо реальной самостоятельности регионов и демократии в самом широком смысле в основе своей имели одно и то же - единую "общенародную" собственность на "все".

Парадокс заключался в том, что природные ресурсы, как основа развития экономики (имеется в виду их роль не сырьевая, а рентообразующая) практически не оценивались, но при этом работа обрабатывающих отраслей в принятой системе экономических показателей представлялась рентабельной за счет "распыления" ресурсной ренты по другим отраслям и бюджетам. Государственная власть не осуществляла в полном объеме и должным образом правомочия собственника, который по установленным гражданским законодательством принципам вправе получать плату (ренту) за использование третьими лицами принадлежащего ему имущества. При переходе к рыночной экономике это стало недопустимым: в противном случае будет перекладывание уже не из одного государственного "кармана" в другой, а в посторонние (в частные, зарубежные). Структура государственных органов и их функции нуждаются в такой перестройке, чтобы государство могло реально осуществлять весь комплекс правомочий собственника, в том числе установление и взимание платы за пользование природными ресурсами путем их экономической оценки, и расходование полученных средств.

Сложившимся отношениям собственности на природные ресурсы присущи следующие основные черты:

1. Природные ресурсы и объекты в основном, (за исключением земельных) на данный момент не идентифицированы в качестве объектов собственности.

2. Государственные органы регулирования природопользования и охраны окружающей среды не осуществляют в соответствии с действующим законодательством ряд основных полномочий, необходимых для эффективной реализации правомочий собственника.

3. Экономическое содержание государственной собственности на природные ресурсы реализуется в крайне искаженном виде: большинство природных ресурсов для государства убыточно, остальные приносят значительно меньший доход, чем тот, который соответствует их экономической оценке. Таким образом, фактически экономическое содержание собственности на природные ресурсы в значительной мере присваивают их пользователи путем апроприации ренты.

4. Законодательство, касающееся отношений собственности на природные ресурсы, очень непоследовательно. Есть серьезные противоречия между законами Российской Федерации и ее субъектов, между федеральными "поресурсными" законами, "внутри" отдельных законодательных актов, а во многих случаях и несоответствие их Конституции РФ.

Действующие и находящиеся на различных стадиях подготовки и принятия федеральные "поресурсные" законодательные акты (Закон РФ "О недрах", "Водный Кодекс", "Лесной Кодекс", проект "Земельного Кодекса") по-разному в концептуальном смысле пытаются решать вопросы собственности. Однако при всех отличиях можно выделить основные общие черты.

Указанные акты не формируют механизмов разграничения собственности и адекватного распределения полномочий между уровнями государственной власти, не содержат четких обоснованных критериев, принципов разделения прав собственности и полномочий по управлению ею,

Подготовленные в основном силами в интересах ресурсных ведомств, которые осуществляют наибольший объем функций, связанных с распоряжением природными ресурсами, эти законодательные акты делают упор на описание распорядительных функций государственных органов. При этом существование соответствующих структур обосновывается, по возможности, в прежней редакции, то есть отнесение собственности к федеральному уровню определяется не столько экономическими критериями, сколько необходимостью воспроизводства указанных структур. В то же время важнейшему, экономическому аспекту уделяется крайне мало внимания, что объясняется как исторически сложившейся традицией, так и интересами каждого из "ресурсных" ведомств (экономическими, экологическими), не совпадающими с общегосударственными. Этого можно избежать только за счет реструктуризации системы регулирования природопользования путем создания специального органа с ключевыми функциями собственника федеральных природных ресурсов и части полномочий собственника ресурсов, находящихся в совместном ведении (а по сути - совместной собственности) Федерации и субъектов Федерации.

Концептуальные направления решения проблем собственности

На основе Конституции РФ, анализа отечественного и зарубежного законодательства и сложившейся практики в сфере отношений собственности на природные ресурсы, а также, информации о свойствах и распределении природных ресурсов на территории России, отечественной и зарубежной практики можно сформулировать основные положения Концепции решения проблем собственности:

1. Обоснованное решение проблем собственности и вытекающих из них проблем управления природопользованием - важнейшее условие повышения эффективности экономики, устранения и предотвращения экологических проблем, условий возникновения политической нестабильности и социальной напряженности.

2. Сложность и ответственность задачи реформирования отношений собственности на природные ресурсы, неразрывно связаны с

* существенными изменениями системы и структур государственного регулирования природопользования, с перераспределением и изменением полномочий и ответственности между различными органами государственного управления (федеральными и региональными), их совершенствованием и дополнением;

* реформированием системы платного пользования природными ресурсами и соответствующим совершенствованием налоговой системы в целом;

* перестройкой системы кадастров природных ресурсов (введение единого учета природных объектов в качестве объектов собственности и формирование комплексных кадастров природных ресурсов).

Цель реформирования отношений собственности заключается не в обеспечении многообразия форм собственности или ее делении, а в создании условий для наиболее эффективного регулирования природопользования. Для этого, с одной стороны, природные объекты необходимо выделить, идентифицировать в качестве объектов собственности, а с другой - определить субъекты собственности. При этом основной субъект собственности на природные ресурсы - государство должно быть в лице органов государственной власти наделен полномочиями, обеспечивающими эффективное их осуществление. После чего природные ресурсы в соответствии с законодательно закрепленной процедурой требуется передать (или оставить) определенным субъектам собственности исходя из критериев эффективности (экономических, экологических и социально-политических).

Для различных природных ресурсов масштабы объектов и уровни субъектов собственности, темпы и глубина преобразований отношений собственности будут существенно различаться из-за объективных свойств природных ресурсов. Однако для всех ресурсов существуют общие закономерности в решении вопросов собственности.

3. Реформирование отношений собственности необходимо решать комплексно, с совершенствованием системы государственного регулирования природопользования, налоговой системы, информационного обеспечения процесса реформирования.

4. Реформирование отношений собственности представляет собой длительный процесс, осуществляемый поэтапно. Этапы реформирования - последовательность определенных действий, которые заключаются в разработке и принятии новых законодательных актов, дополнений и изменений действующего законодательства, нормативных и инструктивно-методических документов, обеспечивающих реализацию законодательных актов.

5. Анализ отношений собственности на природные ресурсы в развитых странах показывает, что, несмотря на значительные различия в распределении природных ресурсов разных видов по формам собственности существуют общие закономерности и тенденции.

Следует отметить более четкое, чем в России, законодательное определение и закрепление функций государственных органов в сфере регулирования природопользования, ответственности собственников и пользователей природных ресурсов за их рациональное расходование, значительно более высокая плата, чем в нашей стране, за природные ресурсы.

Важнейшие тенденции таковы:

* рост ограничений (главным образом, по экологическим соображениям) прав частных собственников природных ресурсов в пользу общества,

* постепенное увеличение доли государственной собственности на некоторые природные ресурсы (лесные, ресурсы недр и другие) путем выкупа их из частной собственности, например, в Германии, идет выкуп лесных ресурсов.

В конкретных исторических и экономических условиях при сложившемся уровне обобществления производства и благодаря естественным и обусловленным хозяйственным использованием особенностям различных природных ресурсов необходима дифференциация в установлении форм собственности на них.

При этом существует один очень важный принцип, который необходимо закрепить в законодательстве: любой возобновимый природный ресурс - добываемый, эксплуатируемый, используемый человеком - обязательно нужно воспроизвести, восстановить как в количественном, так и в качественном отношениях. Что касается невозобновимых природных ресурсов, то должно соблюдаться следующее правило ("правило Хартвика"): капитал, заключенный в невозобновимых природных ресурсах (объектах), например, в месторождении полезного ископаемого, при его разработке трансформируется в равновеликий финансовый или иной капитал, принадлежащий государству. Следовательно, в законодательстве о регулировании природопользования требуется четко закрепить соответствующие права и ответственность государственных органов, пользователей природных ресурсов. В экономическом отношении - в качестве минимума должна быть установлена плата, соответствующая издержкам на воспроизводство возобновимого природного ресурса.

В правах собственности на природные объекты необходимо предусматривать ограничения, касающиеся возможного отрицательного экологического воздействия на человека, имущество, природные объекты.

6. Первым этапом реализации концепции являются разработка и принятие закона Российской Федерации "О государственной собственности на природные ресурсы". Он должен быть рамочным и заложить основные принципы, а также определить механизмы решения вопросов собственности.

По нашему мнению, необходим механизм постепенного ненасильственного решения проблемы, предусматривающий сначала более четкое определение и разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в рамках совместного владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а по мере объективного созревания условий для сосредоточения всех или почти всех полномочий в отношении конкретных природных объектов только на одном из уровней (федеральном или ее субъекта) можно решать вопрос о разграничении собственности. Для этого требуется информационная база по природным ресурсам и природным объектам, в границах которых эти ресурсы находятся. База содержит комплексные кадастры природных ресурсов. Только на основе кадастров, содержащих экономическую оценку природных ресурсов (ЭОПР) можно принимать обоснованные решения о целесообразности сосредоточения функций по управлению и права собственности на природные ресурсы на одном из уровней. При этом для одних природных ресурсов указанные условия могут быть уже сегодня, а для других - не сформироваться никогда, поскольку наиболее целесообразно для них совместное владение, пользование, распоряжение, (по сути, собственностью). Таким образом, ЭОПР - один из существенных факторов в решении вопросов разграничения прав собственности.

7. В Законе должны быть четко отражены следующие основные вопросы.

1. Цель закона, основные понятия и определения.

2. Право государственной собственности на природные ресурсы: определение государственных природных объектов, виды государственной собственности, обязанности собственника по содержанию и восстановлению природных объектов.

3. Принцип разделения государственных природных объектов (ресурсов) на федеральные и субъектов Федерации на основе договора между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, критерии отнесения природных ресурсов к федеральным.

4. Определение федеральных природных объектов (ресурсов):

природные ресурсы (объекты), определяемые как федеральные непосредственно на основе положений Конституции, с указанием четких однозначных признаков) (ст. 71, пп. "и", "м"),

природные объекты, отнесенные к федеральной собственности на основе договора между Федерацией и ее субъектом.

5. Осуществление федеральными органами государственной власти полномочий по управлению природными ресурсами, всех функций по управлению ими как объектами собственности: ведение кадастра, экономическая оценка, определение видов, объемов, режимов, ограничений и других параметров использования природных ресурсов, контроль за их состоянием и использованием, за соблюдением экологических нормативов и требований, разработка и утверждение методических и инструктивных документов по определению платежей за пользование природными ресурсами, взиманию платежей, формированию фондов воспроизводства ресурсов и т.п.

6. Определение правомочий Федерации и ее субъектов по управлению природными ресурсами, находящимися в совместном ведении федерации и ее субъекта (субъектов) на основе договора о разграничении полномочий.

7. Основные общие требования к договору о разграничении прав собственности, которые осуществляются с указанием всех природных объектов с соответствующей их индивидуализацией (со всеми соответствующими характеристиками, включая экономическую оценку) на основе комплексных территориальных кадастров природных ресурсов.

8. До заключения соответствующих договоров для обеспечения управления природными объектами (ресурсами), находящимися на территориях субъектов Федерации, действует установленное соответствующим законодательством четкое распределение функций между государственными органами уровней соответственно Федерации и субъекта Федерации.

9. Право пользования государственными природными ресурсами: договор о передаче природного ресурса в пользование, плата за пользование природным ресурсом, государственная регистрация договоров пользования природными ресурсами.

10. Государственное управление, предусматривающее использование, охрану и восстановление природных ресурсов.

11. Финансирование воспроизводства природных ресурсов и деятельности государственных органов управления природопользованием.

12. Стимулирование рационализации природопользования.

13. Защита права собственности и ответственность за нарушение законодательства.

При подготовке закона "О государственной собственности на природные ресурсы" необходимо разработать обоснованные предложения по внесению изменений в действующее законодательство, регулирующее отношения собственности на природные ресурсы, вопросы разграничения компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов, процедуру заключения договоров между Федерацией и ее субъектом, их структуру и содержание.

Разграничение полномочий в управлении государственной собственностью между федеральными и региональными органами власти

Разграничение полномочий при определенных условиях (прежде всего при целесообразности концентрации всех или основных полномочий на уровне Федерации или субъекта Федерации) можно по взаимному согласию Федерации и ее субъекта довести до разграничения прав собственности на природные ресурсы. Кроме того, должны быть сформулированы принципы выделения определенных частей различных видов природных ресурсов в муниципальную и частную собственность.

Применительно к собственности на природные объекты (ресурсы), находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъекта они заключают договора о разграничении предметов ведения (полномочий) по владению, пользованию и распоряжению государственными природными ресурсами.

Имеются различия в полномочиях по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, находящимися в совместном ведении Федерации и ее субъекта, в компетенциях Федерации и ее субъектов:

* разработка порядка определения, установления и взимания платежей за пользование Федерации природными ресурсами,

* установление конкретных ставок платежей за пользование субъектов федерации природными ресурсами.

Для распределения природных объектов по формам собственности можно предложить следующие классификационные признаки.

1. В соответствии с Конституцией РФ к федеральному ведению относятся природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и морской экономической зоны.

2. К федеральным должны быть отнесены природные ресурсы (земельные, водные, лесные, недра, ассимиляционный потенциал, рекреационные и другие), удовлетворяющие следующим признакам:

* для охраны и рационального устойчивого использования которых необходимо сосредоточить все функции по управлению на федеральном уровне;

* имеющие стратегическое значение для Российской Федерации (урановые руды и др.);

* имеющие значение общенациональных экономических, а также для формирования федерального бюджета (месторождения нефти, газа, угля, драгоценных камней и металлов, за исключением небольших месторождений черных металлов) и другие, необходимые для обеспечения единства федерального государства и функционирования единой рыночной экономики на территории РФ;

* имеющие общенациональное оздоровительное или рекреационное значение;

* особо ценные, редкие или неравномерно распределенные, отсутствующие в большинстве субъектов федерации;

* широко или повсеместно распространенные, не поддающиеся обособлению в качестве объектов собственности, например, атмосферный воздух;

* имеющие общенациональное или глобальное культурное, научное и экологическое или иное значение (уязвимые экосистемы);

* сохранение которых является международным обязательством России.

Критерии выделения федеральных природных ресурсов необходимо детализировать в федеральных законах, регулирующих отношения собственности на отдельные виды природных ресурсов.

К природным ресурсам, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, можно отнести те, для охраны и устойчивого использования которых в интересах общества, не требуется участие федеральных органов власти:

* небольшие нефтяные и газовые месторождения,

* незначительные месторождения черных металлов,

* месторождения поделочных камней и строительных материалов (за исключением особо ценных) и общераспространенных полезных ископаемых, водные объекты, бассейны которых полностью находятся на территории субъекта Федерации,

* леса преимущественно лесозаготовительного назначения, за исключением особо ценных пород деревьев, другие природные ресурсы.

Выделение в составе государственной собственности на природные ресурсы собственности Федерации или ее субъекта происходит на основании договоров Правительства РФ с правительствами субъектов Федерации о разграничении прав собственности на природные ресурсы, вступающих в силу после их законодательного утверждения Российской Федерацией и соответствующим ее субъектом.

К природным ресурсам совместного ведения ( собственности совместного ведения) Федерации и ее субъекта, можно отнести ресурсы:

* не имеющие общенационального экономического, экологического, стратегического, оздоровительного, рекреационного, культурного и научного значения и прочие ресурсы, для обеспечения охраны и устойчивого использования которых в интересах общества требуется участие федеральных органов власти,

* имеющие общенациональное экологическое, оздоровительное, рекреационное, культурное и научное значение, для обеспечения охраны и устойчивого использования которых в интересах общества необходимо участие органов власти субъектов,

* имеющие общенациональное экономическое и стратегическое значение, при использовании которых был нанесен ущерб населению, окружающей среде, природным ресурсам или иному имуществу субъекта.

Правомочия собственника природных ресурсов и все функции по управлению охраной и рациональным использованием природных ресурсов, находящихся в совместном ведении, распределяются между Федерацией и ее субъектом на основе договоров Правительства РФ с правительствами субъектов Федерации о разграничении правомочий собственника и функций по управлению охраной и рациональным использованием природных ресурсов. Договоры, вступают в силу после их законодательного утверждения Российской Федерацией и соответствующим ее субъектом.

Общераспространенные полезные ископаемые, другие природные ресурсы, включая земельные и лесные ресурсы, могут находиться в собственности субъектов Федерации и в муниципальной собственности. В частную собственность на начальных этапах распределения прав собственности целесообразно передавать только земельные ресурсы, при этом размеры земельных участков должны быть ограничены для различных видов землепользования.

В ограниченных масштабах в частную собственность могут передаваться также отдельные небольшие водные объекты, лесные и другие общераспространенные растительные ресурсы, расположенные на фермерских землях. Возможен, более целесообразный путь: долгосрочная аренда.

Учитывая реально сложившуюся ситуацию, многие природные ресурсы нельзя отдать в собственность на основе договоров в короткие сроки (до индивидуализации природных ресурсов в качестве объектов собственности).Только после разделения государственной собственности на природные объекты (ресурсы ) на федеральную и субъекта Федерации можно обоснованно выделить объекты для перевода в муниципальную и частную собственность.

Важную роль будет играть установление отношений собственности как на природные ресурсы, так и на предприятия, занятые их добычей, заготовкой и транспортировкой. При установлении прав собственности на природные ресурсы и на их использование следует избегать ненужных потерь и неоправданных преимуществ какой-либо части общества, добиваться их более эффективного и общественно полезного расходования. Это особенно важно сегодня, когда такие основополагающие акты, как Закон о недрах и даже Конституция РФ, содержат нечеткие определения, приводящие из-за произвола и злоупотреблений к результатам, весьма далеким от общественных интересов.

Действующее законодательство предусматривает принцип "двух ключей" для потенциальных недропользователей: лицензию на разработку месторождения федеральный орган выдает при согласовании с тем субъектом Федерации, на территории которого находится данное месторождение. Случай довольно редкий, если не уникальный, в мировой практике. Обычно за рубежом право распоряжения недропользованием принадлежит какому-то одному институту, чаще всего - государству в лице соответствующих органов, реже (в некоторых федеративных государствах) - властям отдельных субъектов той федерации, где такой порядок установлен.

Такие различия не столь принципиальны, как они кажутся на первый взгляд, поскольку законодательство учитывает тем или иным способом справедливое распределение доходов от общественного достояния, каковым является минерально-сырьевая база государства, а также компенсацию расходов и соответствующее вознаграждение недропользователю. Делается это как прямо - путем установления системы налогов и платежей, так и косвенно - различными способами формирования местных и федеральных бюджетов и их распределения. В любом случае разрешение на недропользование выдает одна организация, которой это поручено по закону.

Совместное владение РФ и ее субъектами всех природных ресурсов провозглашено в Конституции, где все они названы основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это сделано без рассмотрения по существу специфики и роли конкретных видов природных ресурсов, скорее под влиянием политических установок на суверенизацию отдельных территориальных образований. Такое законодательное положение имеет серьезные негативные последствия для предприятий добывающего комплекса, поставок сырья внутри страны и на экспорт, для доходов бюджета и предприятий.

Конечно, эта политическая установка в свое время сыграла важную роль в самоопределении России, в уходе ее из-под влияния центрального Советского правительства. Но в той форме, в какой она преподносилась на первых порах российским руководством, содержалась большая доля политического лукавства, поскольку она прокламировала только права отдельных территориальных и национальных единиц на суверенитет, не отдавая должного внимания их обязанностям по отношению к государству.

Между тем весь мировой опыт свидетельствует о стремлении в рамках единых государств к оптимизации сочетания различных по своим возможностям регионов, к эффективному использованию их взаимодополняемости, взаимозависимости и взаимного влияния. В этом, собственно, и заключается экономический смысл государственных объединений, что подтверждается тенденциями к более тесному объединению стран Европейского Союза, Северной Америки и Мексики.

Возвращаясь к минерально-сырьевой проблематике, следует отметить, что сырьевые регионы не были ведущими в социально-экономическом отношении в своих странах сколько-нибудь длительное время, а если государство не принимало мер по диверсификации их экономики, очень скоро они превращались в аутсайдеров, даже если их ресурсы еще не были исчерпаны. Видимо, во многом, поэтому не было попыток сырьевого сепаратизма в развитых странах с устойчивым законодательством и достаточно диверсифицированной экономикой. Это характерно только для молодых государств третьего мира, причем на ранних стадиях их развития.

Заложение в законодательную базу принципа совместного ведения ("принципа двух ключей") обрекает российский минерально-сырьевой комплекс на дополнительные, к уже и так имеющимся, трудности в своем развитии и функционировании. Реализация этого принципа уже показала, что он не способствует быстрой и квалифицированной выдаче лицензий на право разведки и разработки месторождений, вынуждает часто принимать далекие от оптимальных экономические решения, способствует коррупции. Последнее особенно ярко проявилось из-за политической нестабильности многих регионов, стремления каждой ветви власти повлиять на окончательное решение, что приводило к системе "трех и более ключей". Большую роль играет и то, что руководители субъектов Федерации питают иллюзию о возможности быстрого процветания исключительно благодаря полезным ископаемым.

Рассмотрим, насколько справедливы требования регионов на равных с федеральными органами участвовать в управлении таким видом государственной собственности, как полезные ископаемые. Имеются в виду месторождения полезных ископаемых государственного назначения, то есть, продукция которых предназначена для использования преимущественно за пределами региона, в котором это месторождение расположено.

Являются ли действительно месторождения основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории? Можно однозначно ответить - нет. Месторождения полезных ископаемых появились задолго до возникновения человека как биологического вида и, безусловно, вне зависимости от будущих мест расселения отдельных его разновидностей. В течение большей части своей истории люди не знали о месторождениях полезных ископаемых в недрах населяемой ими территории, да и сами полезные ископаемые во многих случаях не были таковыми, пока кто-то не изобретал способы их использования в интересах людей.

Традиционно образ жизни в пределах отдельных регионов складывался вне зависимости от залегающих в недрах природных ресурсов, чего нельзя сказать о природных ресурсах на поверхности (земельных, лесных, водных, биологических). И наоборот, открытие месторождений полезных ископаемых нередко входило в существенные противоречия со сложившимся образом жизни. Достаточно назвать месторождения полезных ископаемых наших северных территорий или таких регионов, как Камчатка или Центральные черноземные области.

Открытие месторождений не поддерживало сложившегося образа жизни, а что касается характера деятельности населения данной территории, то оно его существенно меняло. Появлялось большое число рабочих мест, требующих совершенно новой для данной территории профессионализации, что оборачивалось массовым переучиванием или гигантским притоком мигрантов. Можно ли считать местных людей совершенно новых массовых профессий или мигрантов, нередко составляющих большинство населения данного региона, имеющими особые права на распоряжение правом государственной собственности на месторождения, находящиеся на территории их проживания? Они, конечно, являются основой деятельности населения, но уже новой деятельности и во многих случаях - нового населения, прибывшего на данную территорию именно ради этой деятельности, что никак не дает им какие-то особые права распоряжаться государственной собственностью.

Вышесказанное не позволяет относить минеральные ресурсы к подпадающим по своим имманентным свойствам к тем видам ресурсов, которые, будучи объектами государственной собственности, могут иметь особый статус собственности для субъекта Федерации, хотя эти ресурсы выступают основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Еще более сомнительны особые права собственности субъектов Федерации на уже открытые и частично обустроенные месторождения, поскольку они были открыты в результате геологоразведочных работ, финансированных из центрального бюджета, то есть на средства населения всего государства. В этих многостадийных работах участвовали организации и люди из разных регионов страны. То же можно сказать и о местах производства используемого оборудования и транспорта. Если же месторождения частично обустроены, то это еще более обостряет ситуацию с точки зрения претензий субъектов Федерации.

Приведенные аргументы вовсе не отрицают прав территории на участие в распоряжении минеральными ресурсами, находящимися в ее пределах. Но эти права должны иметь совсем другое происхождение, никак не связанное с "заслугами" или особыми правами населения данной территории, только потому, что здесь находятся те или иные месторождения. Участие в управлении должно быть основано на безусловном праве территории на компенсацию всех негативных последствий добывающего производства, на ее праве регулирования доступа к недрам через ее собственность на другие поверхностные природные ресурсы, которые будут так или иначе затронуты при разработке полезных ископаемых, а также на ее интересе в оказании определенных платных услуг. Сейчас экономические результаты такого влияния учитываются фрагментарно, формально и в целом можно сказать, бессистемно. В чем-то регионы получают удовлетворительные или символические компенсации, в чем-то не получают.

Надо сказать, что систематизация некоторых аспектов воздействия на окружающую среду уже началась. Это относится к оценке воздействия (ОВОС), где разработаны и разрабатываются соответствующие нормативные документы и требования. Необходимо обозначить весь круг воздействия и представить его в виде системы взаимодействующих элементов. При первом рассмотрении можно выделить следующие причины негативного воздействия от добывающей деятельности в регионах:

* природная среда, которая может быть нарушена не только в результате прямых воздействий при строительстве горных выработок, размещении отходов добычи, транспортировке полезных ископаемых, но и из-за повышения плотности населения, требующего новых земель под расселение, строительства, связанного с тепло- и электроснабжением, роста объемов бытовых отходов, сокращения мест отдыха, охоты, обеднения биологического состава и т.д.;

* жилищно-коммунальное хозяйство, которое должно приспосабливаться к возросшим объемам работы и меняющейся дислокации объектов;

* социально-культурная сфера, которой предстоит встреча не только с возросшим, но нередко и с иным по своим потребностям контингентом;

* материально-техническое и продовольственное снабжение, внутренний транспорт, связь, которым предстоит учитывать новые потребности, и некоторые упомянутые выше.

Главная задача региональной администрации при подготовке проектов освоения полезных ископаемых на их территории - наиболее полный учет этих, а может быть, и некоторых других причин, влияющих на размер, форму компенсаций и платежей, которые регион должен получить от недропользователя. Регион в данном случае выступает как организация, оказывающая недропользователю и государству услуги в рамках общегосударственной кооперации путем размещения на своей территории горнодобывающего производства. Эти услуги имеют свою цену, в каждом случае она может быть различна, как различны условия эксплуатации месторождения и социально-экономическая ситуация в разных регионах.

Исходя из этих соображений, процедуру выдачи лицензии и платежи территории необходимо разделить в правовом и процедурном отношениях. Недропользователь должен решать для себя вопрос целесообразности получения лицензии при выдвинутых регионом условиях. Необходим, очевидно, арбитражный орган, с полномочиями решать, насколько оправданы притязания территории. Важную роль, особенно при возникновении разногласий, может сыграть институт независимой экспертизы, которая по заказу региональной администрации сможет определить размеры компенсационных и других платежей, причитающихся региону, а по заказу недропользователя - правильность и справедливость требований территории. Заключения таких экспертиз должны быть приняты к сведению арбитражным органом.

Такая процедура, может, и не упростит прохождение проекта, но сделает этот процесс более соответствующим идее федерального, но единого государства. Конечно, в тех случаях, когда автономия или регион на законных основаниях или, по крайней мере, легитимно объявляют о своем полном суверенитете с выходом из государственного образования, бесспорно, собственность на все природные ресурсы, включая недра, они забирают с собой. Что касается их прав на природные ресурсы в рамках Федерации, то здесь необходимо разграничить те природные ресурсы, которые действительно являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и которые таковыми не являются. Приведенные аргументы свидетельствуют, что минеральные ресурсы относятся к последним.

Конечно, изменить сложившийся порядок можно, только изменив соответствующую запись в Конституции. Это не представляется столь невозможным, особенно, по мере накопления негативного опыта безоглядной суверенизации субъектов Федерации.

С точки зрения управляемости природопользовательной деятельностью государственная собственность на предприятия этих отраслей представляется наиболее предпочтительной. Действительно, прямое распоряжение продукцией этих предприятий и доходами от ее реализации позволяет оперативно управлять ими, направляя в наиболее важные с точки зрения общественных интересов места.

Однако право собственности на предприятия накладывает весьма серьезные обязательства на их владельцев. Они должны нести все расходы по содержанию и функционированию предприятий, а также отвечать за все риски, связанные с результатами их хозяйствования. Ранее тотальная государственная собственность базировалась на низких производственных затратах благодаря низкому уровню зарплаты и дешевому сырью и энергии. Сейчас общепризнанно, что низкая зарплата была главным фактором, сдерживающим научно-технический прогресс. Это требует ее кардинального повышения. Стоимость сырья и энергии поднялась до уровня, обеспечивающего самофинансирование предприятий-производителей, а в ряде случаев - до мирового уровня.

В такой ситуации государство не в состоянии владеть подавляющим числом предприятий, выполнять обязанности собственника. В дальнейшем государству придется очень тщательно выбирать, какие из предприятий оно может "потянуть" как собственник.

Горнодобывающие и другие природоэксплуатирующие предприятия вряд ли войдут в их число. Их создание требует больших капитальных затрат, функционирование - высоких эксплуатационных расходов, срок окупаемости таких предприятий обычно длиннее, чем средний по промышленности. Сейчас единственным, но существенным преимуществом добывающих предприятий как объекта собственности является высокая по сравнению со всей остальной российской продукцией конкурентоспособность их продукции на мировых рынках. Но государство должно направить усилия на то, чтобы этим преимуществом перестала пользоваться только добывающая промышленность.

Исходя из вышесказанного, следует ожидать, что большинство природоэксплуатирующих предприятий будет преимущественно частными, возможно с долей государственного участия в работе некоторых из них. Поэтому государству предстоит выстроить систему налогообложения и других платежей за природопользование таким образом, чтобы предприятия могли работать достаточно эффективно, обеспечивая поступления средств на цели социально-экономического развития. Главная черта такой системы - постоянный рост поступлений вследствие расширения налогооблагаемой базы. Чрезвычайно желательно также создать такой инвестиционный климат, чтобы природоэксплуатирующие предприятия были заинтересованы вкладывать часть своей прибыли в новые объекты вне добывающей промышленности.

Хотя вряд ли предполагается большая доля участия государства в собственности природоэксплуатирующих предприятий, его роль в создании условий для их эффективного функционирования должна быть велика. Среди этих условий важное место занимает создание законодательной и институциональной базы, благоприятствующей привлечению негосударственных инвестиций.

Инвесторы

В природоэксплуатирующем комплексе, как и в российской экономике в целом, государственное инвестирование уходит в прошлое. В новой политической и экономической ситуации существенно меняются функции государства, и оно из хозяйствующего субъекта превращается в разработчика "правил игры" для новых, в основном независимых от него участников экономической деятельности.

Среди перемен, вызванных такой сменой функции государства, одной из важнейших и очень болезненно переживаемых российскими предприятиями является изменение порядка и источников инвестирования. Вполне естественно, что государственное инвестирование добывающих и других природоэксплуатирующих предприятий при реализации рыночных реформ будет стремиться к нулю, а его место начнет занимать самоинвестирование предприятий и средства акционеров, а также привлекаемых на различных условиях инвесторов.

Возможности первого из упомянутых источников будут зависеть от степени успешности хозяйствования, размеров налогового бремени, а также, если говорить о нынешней ситуации и ближайшей перспективе, от того, насколько эффективно будет решаться проблема неплатежей и долгов. Общая экономическая стабилизация, повышение доверия к новым субъектам хозяйствования смогут сделать средства акционеров значительным источником инвестиций, сопоставимым с той ролью, которую подобные средства акционеров играют в западной экономике.

Сейчас и в ближайшей перспективе основными инвесторами природоэксплуатирующего комплекса выступят российские и зарубежные компании, банки, промышленно-финансовые группы. Причем российские инвесторы сначала ограничатся скромной ролью, поскольку их компании не располагают необходимыми средствами, а банки на первых порах предпочтут специализироваться на коротких деньгах. Поэтому неудивительно, что среди потенциальных инвесторов иностранные компании будут играть весьма значительную роль, поскольку многие из них обладают существенными собственными средствами и имеют устойчивую репутацию для привлечения заемных средств.

Впрочем для российского государства как выразителя и защитника общественных интересов, не имеет значения национальное происхождение негосударственных инвестиций. Действительно, если государство соблюдает свои обязательства к негосударственным участникам экономической деятельности, то оно имеет налоги и другие предусмотренные законом поступления, размеры которых не зависят (по крайней мере не должны зависеть) от национального происхождения инвестиций. Прибыль же, получаемая инвестором из любой страны, одинаково неприкосновенна от посягательств государства.

Более того, российское государство как получатель налогов заинтересовано, чтобы отечественные инвесторы размещали свои средства выгодным образом, независимо от места их приложения - внутри страны или за границей, максимально увеличивая налогооблагаемую прибыль.

Особенно важно привлекать иностранного инвестора к освоению тех природных ресурсов, которые российские не смогут ввести в хозяйственный оборот в обозримой перспективе по экономическим или техническим причинам. Объем таких ресурсов весьма значителен, на что указывают многочисленные предложения зарубежных компаний, касающиеся именно этого вида природных ресурсов. В таких случаях Россия может получить следующие выгоды:

1. Более раннее освоение тех ресурсов, которые Россия пока осваивать не в состоянии. Это позволит иметь действующие добывающие мощности с российской долей добываемого сырья на тот момент времени, когда начнет падать добыча вследствие выбытия мощностей, работающих на традиционной ресурсной базе. Причем на создание новых мощностей не будут расходоваться российские капитальные вложения, которые можно поместить в другие секторы экономики.

2. Появление новых рабочих мест и поступление в бюджет налогов и других платежей, так как обычно освоение ресурсов обусловлено первоочередным привлечением (при прочих равных условиях) российских рабочих и специалистов, материалов и оборудования.

3. Значительно более раннее получение доходов от использования ресурсов, что дает возможность намного раньше "задействовать" этот дисконтированный "поток наличности" внутри отечественной экономики и таким образом компенсировать ту долю, которая уходит к иностранному инвестору. Эффект от эксплуатации месторождения иностранным инвестором через несколько лет (в зависимости от коэффициента эффективности капитальных вложений или нормы дисконта) становится равным эффекту от эксплуатации (со значительным опозданием) только отечественных инвестиций при оставлении всей доходной части сырья в распоряжении отечественных предприятий и организаций.

Учитывая неоднозначное отношение к иностранным инвесторам в России, рассмотрим важнейшие, с нашей точки зрения, возражения против их участия. Они касаются навязываемой отечественным компаниям конкуренции и нежелательности присвоения иностранными компаниями части природных ресурсов, которая им причитается на основании соглашений о разделе продукции - наиболее приемлемой форме привлечения инвесторов для существующего экономического положения России.

Если говорить о конкуренции, то надо взвесить, что лучше для общества создание преимущественных условий (далеко не всегда используемых) для, сравнительно небольшой части инвесторов, или удовлетворение оптимальных общественных потребностей в условиях конкуренции производителей, в результате которой достигаются наилучшие для общества результаты. Так ли уж важно национальное (или страновое) происхождение инвестора, создающего общественное богатство, которое остается в стране реализации проектов и управляется законами этой страны. Вряд ли мировой опыт дает много положительных примеров национального протекционизма в инвестиционной деятельности на своей территории за исключением тех случаев, когда национальные предприятия с существенными предпочтениями, имеют значительный потенциал развития. Нередко рассматривают как потерю отдаваемую иностранному инвестору долю дохода (в денежной форме или в виде продукции), компенсирующую его затраты и дающую ему прибыль на вложенный капитал. Необходимо учитывать, что компенсационная часть высвобождает наши инвестиционные ресурсы (или просто дает дополнительные). Если подходить к природным ресурсам как к одному из видов экономических ресурсов, то, отдавая часть прибыли за более,ранний ввод в эксплуатацию мы уже через 6-10 лет полностью компенсируем эту часть доходом, который она принесет за выигранный период времени.

Реальные потери России от привлечения иностранного инвестора для освоения природных ресурсов могут быть вызваны прежде всего субъективными факторами в процессе работы над договорами или соглашениями. Они могут произойти из-за неправильной оценки потенциала месторождений, предшествовавших затрат, завышенных и трудно контролируемых расходов иностранным инвестором, согласия на неоправданно большую его долю, переоценки степени его риска и прочих причин. По мере накопления опыта, развития законодательной базы, формирования контролирующих договорной процесс институтов, вероятность таких потерь будет снижаться.

КОНКУРЕНЦИЯ И ДИКТАТ ПОТРЕБИТЕЛЯ

Очень важной задачей государства в сфере природопользования по мере расширения многообразия форм собственности и условий инвестирования будет создание цивилизованной конкурентной среды, при которой деятельность предприятий и результаты конкуренции подпадут под контроль потребителя. Раньше потребители природных ресурсов не оказывали никакого влияния на объемы и виды их производства, приоритеты в их распределении. Это определялось заранее и с разной мерой успеха самими производителями природных ресурсов и находило выражение в государственной политике в данной области. Не существовало экономических и правовых возможностей, посредством которых общество через конкретных потребителей могло бы влиять на количество и виды производимых ресурсов, местоположение и характер источников обеспечения, движение и уровень цен и т.д. Поэтому добыча природных ресурсов оставалось самоцелью, не связанной с эффективностью всего общественного производства. Природоэксплуатирующий комплекс, хотя и выполнял ставившиеся, часто самим собой, задачи, накапливал скрытые до определенного времени пороки из-за безадресного выпуска ресурсов, что в немалой степени диктует сейчас необходимость его реформирования.

До настоящего времени не предпринималось серьезных попыток создать механизм воздействия потребителя на производителя в этой сфере. Одну из немногих, попыток, очевидно, единственную, можно видеть в создании вертикально интегрированных нефтяных компаний, где конечные потребители нефтепродуктов влияют на всю технологическую цепочку путем предпочтения тем или иным товарам и услугам (исходя из цены, качества и ассортимента), которые каждая компания сможет предложить в пунктах оптовой и розничной реализации. В остальном же, хотя и существуют различия в обеспечении природными ресурсами (сетевой или балонный газ, центральное или локальное отопление или водоснабжение, газовые или электрические плиты и т.д.) потребитель не имеет права выбора. Хотя предпосылки для такого выбора есть.

Что же нужно для этого?

Во-первых, конкурентность по качеству, удобству, цене, экологичности источников и видов поставляемых услуг. Причем конкурентность не только между различными видами и источниками, но и внутри них. Например, разница в производственных затратах на какой-либо энергоноситель воды, материалов природного происхождения, получаемые за счет лучшего управления или технологии (разница в природных условиях должна нивелироваться путем рентного налогообложения).

Во-вторых, система антимонопольных мер, препятствующая монополизации отдельных отраслей и регионов с точки зрения обеспечения товарными природными ресурсами, безусловной возможности создания альтернативных производств, а также свободы выхода из уже сложившихся объединений и присоединения к другим. Как например - производство электроэнергии газодобывающими предприятиями или объединение ГЭС и алюминиевых заводов с целью снижения затрат на выпуск алюминия.

В-третьих, обеспечение права потребителя на свободу выбора и экономической возможности его реализации, то есть наличие финансово-кредитного механизма, позволяющего потенциальному альтернативному производителю природных ресурсов удовлетворять появляющийся перспективный, по его оценке, новый (в количественном или качественном отношении) спрос. Например, если население жилого массива склонно отказаться от центрального отопления с его плановыми и внеплановыми остановками, риском аварий, оставляющих без тепла весь массив, неэстетичностью проложенных на поверхности теплотрасс и т.д. или сменить источник водоснабжения, то потенциальный подрядчик имел бы возможность получить кредит на установку локальных отопительных устройств или обустройство новых водозаборных систем.

Вряд ли возможен переход к новым принципам природопользования, эффективно функционирующим в условиях рынка, без создания экономической и правовой среды, позволяющей обществу направлять политику природопользования в нужном направлении.

ЦЕНОВАЯ ПОЛИТИКА

При переходном состоянии экономики очень трудно определить политику государственного регулирования цен в области природных ресурсов. Сейчас главный вопрос в том, насколько кардинально надо изменить сложившееся положение с двойными (внутренними и внешними) ценами на многие важные виды природных ресурсов. Согласно достаточно широко распространенной точке зрения, подъем внутренних цен до уровня мировых весьма желателен для интеграции России в мировое сообщество. Рассмотрим, насколько это оправдано внутренними экономическими процессами.

Сейчас российскую экономику можно представить как двухсекторную, производящую товары конвертируемые (находящие сбыт на мировом рынке) и неконвертируемые (находящие спрос внутри страны). При этом неконвертируемость нередко зависит от недостаточного качества товара, плохой транспортабельности и т.п., но товар может играть важную роль в удовлетворении внутреннего спроса.

Такие товары, имеющие относительно низкую цену (в долларовом исчислении), позволяют в переходный период обеспечить определенные жизненные стандарты населению, доходы которого неизбежно невелики.

Очевидно, что цены на конвертируемые товары по мере открытости экономики начнут стремиться к мировым, поскольку будут все больше определяться мировым рынком. Цены на неконвертируемые товары формируются на внутреннем рынке и могут быть значительно ниже мировых.

Природные ресурсы по своей сути, как правило, конвертируемы. Вместе с тем, они во многих странах являются национальным достоянием, и их разработка сопровождается оформлением лицензий, оплатой права использования ресурсов в форме налогов, роялти, бонусов и т.п., то есть фактически в значительной мере экономически регулируются. Как показал опыт 70-80-х годов, природные ресурсы сильно воздействуют на экономику в целом. Особенно это характерно для современного состояния российской экономики с ее утяжеленной структурой. Богатые сырьевые ресурсы, кроме того, - огромный потенциальный рычаг, необходимый при реформировании экономики.

Представляется, что наведение порядка в определении цен на природные ресурсы является одним из основных элементов регулирования в ходе рыночных реформ соотношения описанных выше двух секторов экономики. Ввиду конвертируемости основных сырьевых ресурсов такое регулирование можно установить не прямым декретированием цен, а комбинацией внутренних налогов и платежей, а также экспортного налога. Если в результате такого регулирования внутренние цены на энергоресурсы установятся на уровне более низком, чем мировые, это окажет аналогичное воздействие на основную продукцию тяжелой промышленности. Тем самым создадутся экономические условия для инвестирования, в том числе зарубежного, в средне- и высокотехнологичные производства, поскольку российские металлы, сырье, энергия окажутся более привлекательными, чем импортные.

В самом деле, при выборе объектов инвестирования эффективность будет определяться ценой и доступностью основных компонентов:

а) ценой (и квалификацией) рабочей силы,

б) ценой ресурсов,

в) эффективностью используемых процессов, инфраструктуры и т.п.

Очевидно, что при современном состоянии экономики российские показатели по пункту (в) будут уступать показателям как западных стран, так и стран "новой волны". Это означает, что ставка при длительном спаде производства и недостаточной инвестиционной активности может быть сделана только на низкую оплату труда. Фактически предстоит сделать выбор между следующими двумя среднесрочными моделями экономики.

1. Относительно низкие внутренние цены на энергию и сырье и вследствие этого на основные базовые товары. В сочетании с высококвалифицированной и недорогой рабочей силой, довольно развитой, хотя и устаревшей материальной базой это может создать благоприятный климат для увеличения российской доли в инвестиционных проектах. Заметим, что удачные примеры конверсии, как правило, строились по такой схеме.

2. Мировые цены внутри страны на природные ресурсы. Вследствие этого - близкие к мировым цены на основное сырье и материалы. В этих условиях резко сужается сфера потенциально привлекательных объектов инвестиций. Правда, формально в этом варианте поступления как производителям ресурсов, сырья и материалов, так и государству (в виде налогов и пр.) могут представляться большими, чем в первом варианте. Однако:

* это будут поступления не тем, от кого зависит технологический и технический прогресс, а добытчикам сырья и государственным структурам; приходится только надеяться, что они распорядятся этими ресурсами наилучшим образом, в частности будут "переливать" их в эффективные производства;

* более тяжелый промышленный спад потребует в этом случае больших социальных затрат государства;

* дополнительные доходы могут оказаться чисто бумажными, опять-таки в силу возможного тяжелого промышленного спада и сопровождающих его инфляцию, неплатежей и т.д.

Последствия инвестиционного спада в случае второго варианта также могут не позволить либерализовать экономику за счет снижения налогов.

Как видно, вторая модель только на первый взгляд представляется либеральной ("цены высвобождаются"), а на деле же именно 1-я стратегия позволяет создать условия для децентрализованной инвестиционной активности.

Приведем обычный аргумент защитников установления мировых цен на природные ресурсы: иначе российской добывающей промышленности не выжить, мы превратимся в импортера природных ресурсов и т.п. Если согласиться с этой точкой зрения, то надо одновременно признать, что у России нет серьезных природных ресурсов для освобождения от шока экономической реформы (то есть объективно, например, добыча нашей нефти дорога по мировым стандартам), и тяготы реформы должны полностью вынести граждане. Думаем, что это излишне пессимистический вывод.

ПЛАТНОЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ

Постановка проблемы

Главным во взаимоотношениях природно-ресурсной политики с экономическими преобразованиями является платное природопользование с экономическими оценками природных ресурсов на рентной основе.

Платное природопользование, которое должно объективно отражать в реальных показателях стоимость потребляемых природных ресурсов, в настоящее время эту функцию не выполняет, поскольку существующая плата за ресурсы остается на уровне один - два порядка ниже их экономической оценки.

К сожалению, в России природные ресурсы не учитывают в составе национального богатства. Экспериментальные расчеты и экспертные оценки, выполненные 10 - 15 лет назад, показали удвоение национального богатства с учетом ресурсов. В настоящее время, когда значительная доля основных фондов изношена, цена природных ресурсов может быть выше цены традиционной части национального богатства. Существуют два аспекта - рост в динамике стоимости природных ресурсов и их потери от деградации и истощения. Превышение темпов роста потерь над увеличением стоимости природных ресурсов означало бы деградацию природной основы роста национального богатства. В этом случае охрана и воспроизводство природных ресурсов получили бы социальное предпочтение перед традиционными экономическими задачами. В настоящее время темпы использования природных ресурсов превышают их воспроизводство. В связи с этим актуальны экономические преобразования, в том числе решение проблем собственности на природные ресурсы.

Деградацию природных ресурсов можно остановить страхованием от использования рисковых технологий, объектов и процессов. К числу рисковых технологий относятся : открытые горные разработки, сплошные рубки леса; по объектам - изношенные основные производственные фонды водного хозяйства; по процессам природно-антропогенного характера - наводнения, подтопления, землетрясения. Экономическая оценка последствий крупномасштабных нарушений может служить основой тарифных ставок страхования. При этом необходимо учитывать, что долговременные косвенные последствия значительно превышают прямые. В разных странах, по оценке ЮНЕСКО, каждый доллар, вложенный в антисейсмические мероприятия, уменьшает ущерб на 5 долларов. Но технология подсчета ущерба одинакова как для землетрясений, так и для наводнений, паводков и т.п1. Важны только масштаб катастрофы и цепочка косвенных последствий. В нашей стране накоплен определенный опыт экологического страхования, который применим и для рассматриваемых выше случаев. Опыт показывает, что страхование выполняет не только превентивную и компенсирующую функции. Свободные страховые средства могут временно служить источником финансирования природоохранных мероприятий. Страховые компании идут на это, чтобы снизить риски.

Помимо страхования перспективно лицензирование природопользования. В США такого рода лицензионный рынок начал развиваться прежде всего при торговле правами на загрязнение в пределах общих квот допустимых воздействий. В дальнейшем стал формироваться рынок торговли лицензиями на водопотребление. Целесообразно совершенствовать лицензирование пользования недрами, предусматривая привлечение иностранных инвесторов и компаний в основном как партнеров на российских предприятиях в консорциумах и на совместных предприятиях.

Экономическая оценка природных ресурсов

Можно выделить несколько целей экономической оценки природных ресурсов (ЭОПР).

1. Совершенствование национальных счетов, включая изменение национального счетоводства как на макро-, так и на микроэкономическом уровнях. Предполагается учитывать полные экологические и ресурсосберегающие издержки. Реализация этой цели сопряжена с кардинальной реформой налогообложения (см. ниже).

2. Соблюдение национальных интересов, включая экономическую безопасность страны, в том числе приемлемые формы залога природных ресурсов для привлечения отечественных и иностранных инвестиций в экономику страны с обязательной долей затрат на воспроизводство и охрану природных ресурсов, закреплением за федеральной собственностью перечня стратегических видов природных ресурсов, исключающего возможности их залога. Кроме того, важно устранение перекосов во взаимоотношениях государства, как собственника природных ресурсов и других собственников в случаях присвоения рентных доходов.

3. Стимулирование рационального использования природных ресурсов, во-первых, кардинальной налоговой реформой, во-вторых, совершенствованием существующей системы налогов и платежей.

Кардинальная налоговая реформа заключается в постепенном переходе от существующего преимущественно косвенного налогообложения к прямому природно-ресурсному. Доля косвенных налогов сейчас возрастает, что приводит, в частности, к плохой их собираемости. Менталитету России больше отвечает прямое природно-ресурсное налогообложение с изменением всей структуры налогов. Здесь важна роль ЭОПР, включая введение налога за использование ассимиляционного потенциала окружающей среды (АПОС). О этапности и необходимости такой реформы см. ниже. В переходной системе налогообложения важно повышать ресурсосберегающую роль некоторых акцизных налогов при изменении порядка облагаемого оборота, начиная от добычи минеральных ресурсов с учетом экономических оценок месторождений. Особый интерес вызывает интеграция оценок природных ресурсов и имущества в развивающемся рынке риэлтерских услуг, поскольку по Гражданскому кодексу РФ природные ресурсы рассматриваются как особый вид имущества. Без ресурсооценочных работ в приватизационных процессах и аукционных торгах (вспомним продажу "Норильского никеля") дело будет сводиться по существу к оценкам "ржавых станков".

4. Экономическое обоснование рационального природопользования, включая совершенствование разработки инвестиционных проектов. Ключевой показатель проектов - чистая дисконтированная стоимость ( NPV )- должен испытывать большую нагрузку от увеличения роли платежей на базе ЭОПР.

5. Специализированные цели использования ЭОПР, включая обоснование перевода из одного вида использования ресурсов в другой. Например, перевод сельскохозяйственных земель под строительство.

Основные принципы рентной экономической оценки природных ресурсов (объектов) следующие.

* Комплексность, то есть учет всех природных ресурсов, входящих наряду с оцениваемыми в один природный объект, а также учет всей пользы каждого природного ресурса, которая либо продуцируется при данном варианте природопользования, либо теряется временно или навсегда. При этом должны учитываться и экологические нарушения.

Этот принцип предполагает учет всех природных ресурсов (как используемых, так и подвергаемых негативному воздействию), входящих в один природный объект. ЭОПР необходимо определять как оценку запасов ресурсов (минеральных, лесных и т.п.). Экономический ущерб от экологических нарушений при эксплуатации ресурсов должен влиять на ЭОПР. Часть экономических оценок запасов ресурсов (сельскохозяйственные земли, леса, вода и т.п.) уже зависит от состояния ресурса по результатам антропогенных воздействий. Например, снижаются урожайность, лесопродуктивность, качество вод при негативном воздействии промышленных и других загрязнений по сравнению с контрольными (незагрязненными) объектами. Природоохранные мероприятия призваны повысить фактически сложившиеся экономические оценки отдельных природных ресурсов.

* Императив воспроизводства возобновимых природных ресурсов. Это означает, что часть возобновимых природных ресурсов, которая подвергается воздействию, уменьшающему его количество или ухудшающему его качество, должна быть воспроизведена в натуральной форме в количественном и качественном отношениях. В качестве минимума экономической оценки возобновимых природных ресурсов принимаются издержки по физическому воспроизводству потребляемых или уничтожаемых (изымаемых) возобновимых природных ресурсов.

* Обеспечение экономического воспроизводства невозобновимых природных ресурсов или потребительных стоимостей, в них заключенных.

Согласно данному принципу при оценке таких ресурсов необходимо учитывать отчисления на их экономическое воспроизводство и\или отчисления на замену дефицитных невозобновимых природных ресурсов другими видами ресурсов или материалов, обладающих аналогичной потребительной стоимостью.

* Рационализация экономической оценки природного объекта.

Основа экономической оценки возобновимых природных ресурсов при использовании процессов моделирования связана с определением замыкающих затрат на продукцию природоэксплуатирующих отраслей2. Для невозобновимых ресурсов позднее в таких процессах стали учитывать экологический фактор и утилизацию вторичного минерального сырья3.

Замыкающие затраты в централизованной экономике определяли в связи с относительной замкнутостью экономической системы. Сейчас в их качестве во многих случаях должны выступать мировые цены. Превышение внутренних замыкающих затрат над мировыми ценами свидетельствует о неэффективности использования соответствующих природных ресурсов.

ЭОПР подразделяются на текущие и капитализированные. Текущие связаны, например, с оценкой платежей за природные ресурсы. Капитализированные основаны на учете фактора времени, например, при оценке залоговой стоимости природных ресурсов. Дисконтирование при капитализации предусматривает:

* бесконечный срок эксплуатации (земля, вода, лес и т.п.), но с конечным результатом капитализированной оценки;

* конечный срок эксплуатации (минеральные ресурсы и т.п.).

В начале 1980-х годов было доказано, что рентная оценка природных ресурсов тождественна затратам на их освоение (восстановление) в замыкающем регионе при сопоставимой продуктивности. Это может упростить расчеты ЭОПР без использования замыкающих затрат.

Отдельные природные ресурсы и их взаимосвязанные комплексы обладают однофункциональным и многофункциональным назначением. Например, использование земли, атмосферных осадков и воды для орошаемого земледелия; морской воды, горного леса и воздуха - для оздоровительной рекреации; леса - для получения сырья, выполнения средозащитной, водоохранной, противоэрозионной и полезащитной функций; использование земли под городское строительство и т.п. ЭОПР зависят от их функционального назначения. Интересно отметить характер -как многофункциональный отдельных природных ресурсов, так и однофункциональный комплекса взаимосвязанных ресурсов. В первом случае - это лесные ресурсы, во втором - оздоровительная функция комплекса рекреационных ресурсов. Конечно, существуют и другие случаи. Для упрощения ресурсооценочных работ целесообразно пренебречь какими-то незначительными побочными функциями4. Была предложена схема функций отдельных природных ресурсов и их взаимосвязанных комплексов. Она может быть неполной, но важен принцип такого подхода.

В ЭОПР предусмотрены оценки их производственной (сырьевой) и непроизводственных функций. Производственная функция оценивается, как правило, по классической схеме как разность замыкающих и индивидуальных затрат. Исключение составляет экономическая оценка водных ресурсов. Ее определяют по замыкающим затратам на прирост водных ресурсов, включая затраты на экономию водопотребления. Приведем несколько подходов к оценке непроизводственных функций ЭОПР.

* Полезащитная функция лесов оценивается по приросту ЭОПР при увеличении урожая сельскохозяйственных культур.

* Водорегулирующая функция лесов - по приросту грунтового стока.

* Социальная функция рекреационных природных ресурсов оценивается в двух видах. На локальном уровне - как разность замыкающих и индивидуальных затрат на 1 чел.-час посещения объекта (исходная удельная экономическая оценка). На федеральном уровне - на основе предельных оценок замещения рабочего и свободного времени. Оценки сделаны по 3 основным группам оздоровления населения - пользование санаториями, пансионатами и турбазами.

* Глобальная средозащитная функция лесов в поглощении углекислого газа определяется на основе сопоставления предельных издержек в предотвращение выбросов в источниках их образования (энергетика и т.п.) и компенсирующего лесоразведения.

Размещение строительных городских земель оценивается по затратам на прирост освоения земли с учетом сложившейся инфраструктуры.

В командно-контрольной экономике для ресурсооценочных работ использовались централизованно устанавливаемые нормативы приведения и дисконтирования затрат и результатов. В переходной экономике появляются рыночные механизмы и явно выраженные инфляционные процессы. Это необходимо учитывать при ЭОПР.

Существуют два противоречивых подхода к дисконтированию.

1. Учет темпа инфляции и ставки банковского процента. Для развитых стран со стабильной экономикой приемлемые нормы дисконтирования находятся в пределах 2-4%. В нашей стране, например, если процентная ставка равна 100, а темп инфляции 85, то дисконт составит 15%. Причем он сильно зависит от политики Центрального банка России. Мировой банк предлагал в 1994-1995гг. использовать в расчетах по России норму 10-15%. Учет данных факторов имеет прямое отношение к ресурсооценочной капитализации.

2. Разработки инвестиционных проектов Международного инвестиционного союза предлагают в качестве нормы дисконтирования применять оценки альтернативного приложения капитала, если он не будет использован для реализации данного проекта.

Рассмотренные подходы имеют разную методологическую природу. Это противоречие реально "всплывет наружу" при неизбежном улучшении разработки инвестиционных проектов с учетом платежей за природные ресурсы. Дело в том, что показатель NPV рассчитывается на дисконтированной основе. Более реально здесь использовать первый подход, если не будет единообразных теоретических разработок.

Нижней границей ЭОПР должны выступать расчетные рентные оценки ресурсов с учетом замыкающих затрат и альтернативных подходов, верхней границей - рыночные оценки ресурсов посредством риэлтерских процедур. Рыночные оценки имеют особенности. На них накладывают отпечаток субсидии государства. Для поддержания относительно низких цен, например, существуют вложения в сельское хозяйство и в монополизированный топливно-энергетическиий сектор. В таких случаях государственные субсидии могут играть роль одного из рентообразующих факторов. А при неотрегулированности вопросов собственности рентным доходам грозит участь быть присвоенными негосударственными структурами.

В западных странах для традиционных природных ресурсов в качестве аналога рыночных цен существуют риэлтерские оценки. Они базируются на двух исходных оценках: максимальной готовности платить за ресурс и минимальной компенсации за потерю ресурса.

Разработаны процедуры получения единой рыночной оценки в рамках двух исходных оценок. Последние могут дифференцироваться на подоценки. Эта практика широко используется на Западе и пробивает себе дорогу на российский рынок оценочных услуг.

Ассимиляционный потенциал окружающей среды (АПОС) в системе экономических оценок и прав собственности на природные ресурсы

АПОС очень специфичный природный ресурс. Его можно охарактеризовать способностью окружающей природной среды воспринимать различные антропогенные воздействия в определенных масштабах без изменения качественных параметров в неопределенно длительной перспективе. Поэтому сложность количественного определения данного природного ресурса связана как с открытостью множества возможных видов антропогенного воздействия, так и с трудностями установления безопасного уровня каждого из этих видов воздействия.

Сложность измерения АПОС способствует широкомасштабному нерациональному использованию этого природного ресурса. Отсутствие количественной определенности данного потенциала до настоящего времени не давало возможности рассматривать его как объект собственности. А раз нет объекта собственности, не может быть и формального собственника. В большинстве случаев имеется так называемый открытый доступ ( open access ) к пользованию АПОС. Такие "пользователи" фактически присваивают ассимиляционный потенциал. Это приводит к выбросу в окружающую среду гораздо больше загрязняющих веществ, чем количество,соответствующее ассимиляционному потенциалу.. В некоторый момент ассимиляционный потенциал из возобновимого ресурса может превратиться в невозобновимый.

АПОС - жестко лимитированный природный ресурс. Его использование, как и применение других, естественно лимитированных природных ресурсов, обусловливает возникновение экономической ренты. АПОС может быть несколько увеличен путем, например, увеличения лесистости территории, усиливающей поглотительную способность биоты по отношению к выбросам в окружающую среду. Однако возможности "искусственного" увеличения АПОС весьма невелики. Они имеют практическое значение, например, в связи с проблемой углеродного кредита5.

Для целей экономической оценки целесообразно ввести косвенное и очень простое определение АПОС, его количественной характеристики. Количественное выражение ассимиляционного потенциала - система экологических нормативов, соблюдение которых гарантирует устойчивое пользование им, то есть сохранение экологического равновесия. При этом проявляется его поглотительная способность и нет необходимости в "нулефикации" выбросов в окружающую среду. Количественно АПОС можно приблизительно охарактеризовать как систему оценок по учитываемым ингредиентам загрязнения в интервале от нуля до их пороговых значений.

В экономическом отношении АПОС - уникальное свойство данного природного ресурса сберегать другие ресурсы, в том числе природные. "Нулефикация" ПДВ приводит к резкому возрастанию затрат других ресурсов. В этом заключена экономическая сущность АПОС.

Очевидно, что действующие сегодня в России нормативы (при всей их относительной строгости) требуют значительного усовершенствования, прежде всего путем ориентации на самые слабые звенья экосистемы. Определение таких нормативов (ЭПДВ) - задача экологов, эпидемиологов и других специалистов. Введение новых нормативов будет означать необходимость пересчета экономической оценки АПОС. Это процесс нормального постепенного развития. "Объективное" несовершенство сегодняшних нормативов не означает, что и полученные на их основе экономические оценки АПОС столь же несовершенны, поскольку оценка бессмысленна в отрыве от соответствующего общественного спроса, который может быть выражен через действующие нормативы. Экономическая оценка АПОС позволит выбирать наилучшие способы экономического регулирования охраны окружающей среды исходя из текущего уровня экологических знаний и возможностей. За длительный период времени, который потребуется для введения ЭПДВ, предлагаемый инструмент экономической оценки ассимиляционного потенциала благодаря активизации стимулирующей и фискальной функций платежей за выбросы, то есть за пользование АПОС, должен создать условия для внедрения ЭПДВ и экономической оценки ассимиляционного потенциала, трактуемого как совокупность экологических нормативов.

Экологические нормативы наряду с отражением ассимиляционного потенциала выступают показателем экологических потребностей общества. Экологические потребности заключаются в сохранении качественного состояния окружающей среды. Они должны найти адекватное отражение в платежеспособном общественном экологическом спросе.

АПОС не бесплатный ресурс. Сегодня Россия продвинулась дальше других стран в использовании нового экономического инструмента охраны окружающей среды - платежей за ее загрязнение. В большинстве европейских стран установлены косвенные, а не прямые платежи (налоги) экологического назначения - например, налог на сернистое топливо и т.п. Однако у нас из двух основных функций платы - создание целевых финансовых ресурсов и стимулирование охраны окружающей среды - действует в основном первая. Вторая функция не действует из-за низких ставок, не соответствующих расчетному экономическому ущербу от загрязнения окружающей среды. Другими словами, действующие платежи никак не соответствуют тому рентному доходу, который может обеспечить АПОС.

Стимулирующая функция платежей может быть реализована при условии приобретения ими рентного характера, то есть их превращения в налог за использование АПОС6. До тех пор, пока величина платежей за загрязнение составляет незначительную долю от 1% ВВП, невозможно говорить о рентном характере таких платежей. Уровень их, как правило, слишком низок по сравнению с предельными затратами предприятий на снижение и предотвращение загрязнений и не может побуждать предприятия к достижению пороговых нормативов. Переход к налогу за использование АПОС через призму предельных затрат на его поддержание и восстановление существенен в отношении учета экономического ущерба (а не квазиущерба) от загрязнения. Дело в том, что экономический ущерб можно определить двумя способами. Первый заключается в экономической оценке натуральных последствий загрязнения по реципиентам. Истинную оценку здесь получить весьма сложно. Второй состоит именно в оценке указанных предельных затрат, что упрощает проблему.

Оценка предельных (замыкающих) затрат имеет особенности для различных природных ресурсов. Так, через замыкающие затраты оценивают дополнительные затраты на прирост (восстановление) выпуска продукции под спрос (нефть, руда, сельскохозяйственные продукты и т.п.) в крупных территориальных масштабах. По АПОС "спрос" локализован. Поэтому предельные издержки в Норильске по S О2 вряд ли правомерно сопоставлять с аналогичными издержками в Московской области. Предельные затраты по АПОС должны быть локализованы в относительно "узком" регионе или под "крышей", где перекрестно действуют одноименные загрязнители от нескольких источников выбросов. Такие затраты связаны с мерами поддержания и восстановления АПОС. Затраты на них могут быть или по отдельным ингредиентам загрязнения или комплексные (например, в отношении S О2 и NOx ). Налог за использование АПОС на основе предельных затрат необходимо связать с набором возможных мер. Поэтому налоговая ставка может быть установлена как по отдельным ингредиентам, так и по связанному с затратами комплексу загрязнителей.

Ранее говорилось о граничных значениях традиционных ЭОПР. Но существуют граничные значения и для экономических оценок АПОС как одного из видов ЭОПР. Однако есть особенности такого оценивания. Для определения нижней границы целесообразно использовать описанный выше способ установления ставок налога за использование АПОС. Верхней границей должны выступать рыночные оценки АПОС, базирующиеся также на двух исходных оценках: 1) максимальной готовности платить за хорошее качество окружающей среды; 2) минимальной компенсации за его ухудшение. Имеются примеры такого оценивания на основе рассмотрения "мутности" атмосферы7.

Экономическая оценка АПОС может применяться наряду с совершенствованием налогообложения при выборе и обосновании сценариев развития хозяйственной деятельности регионов. Особенно важно это при определении стратегии устойчивого развития территории.

Достижение нормативов представляет собой процесс устранения дефицита ассимиляционного потенциала за счет его искусственного воспроизводства предприятиями, на сегодняшний день превышающими экологические нормативы. Этот процесс, с другой стороны можно рассматривать как выпуск специфической экологической продукции разными предприятиями с неодинаковой и заранее точно непредсказуемой эффективностью. Тогда появится потребность в торговле лицензиями на загрязнение, иначе говоря - излишками экологической продукции.

Пока государство ни формально, ни отчасти фактически не выступает собственником АПОС. При правовой неопределенности вопросов собственности на АПОС фактически их собственником считается тот, кто присваивает ренту, образующуюся при пользовании таким природным ресурсом.

Решение проблем собственности на АПОС может быть найдено путем наделения соответствующих государственных органов федерального и регионального уровней полномочиями в управлении выбросами тех или иных загрязняющих веществ. Управление сочетает следующие основные функции: установление экологических стандартов (на безопасном для окружающей среды уровне) для каждого загрязняющего вещества; установление промежуточных лимитов и сроков их достижения, а также ужесточения; сбор платежей и обеспечение целевого и эффективного использования финансовых средств; установление правил и организация торговли разрешениями (излишками лимитов) между предприятиями; мониторинг выбросов и осуществления торговых сделок и т.п. При этом в отношении большинства видов загрязняющих веществ указанные функции могут быть сконцентрированы на уровне субъекта Федерации, а что же касается веществ глобального или межрегионального характера воздействия - на федеральном уровне.

ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ И НЕПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РАМКАХ СТРАТЕГИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

Экологизация - это процесс неуклонного и последовательного внедрения систем технологических, управленческих, юридических и других решений, позволяющих повышать эффективность использования естественных ресурсов и условий наряду с улучшением или хотя бы сохранением качества природной среды.

Исходная предпосылка экологизации развития страны - совершенствование технологий основных производственных процессов и природоохранных мер для повышения их экологической эффективности. Внедрение же таких технологий всецело зависит от успехов в экологизации экономических инструментов управления и совершенствовании их институциональной поддержки.

Среди этих инструментов: разработка эколого-ориентированных национальных счетов; связь экологизации со структурной перестройкой экономики; создание инструментария эколого-инновационной деятельности; формирование системы экономических воздействий на экологизацию производства; стимулирование развития рынков экологических услуг, экологически чистой продукции, технологий и т.п.

Основной принцип стратегии устойчивого развития означает паритет экономических, социальных и экологических интересов общества. В этом аспекте необходимо осуществлять и экологизацию производственной и непроизводственной деятельности.

Экологизация структурной перестройки экономики

Экономическая статистика должна отразить ориентацию на устойчивое развитие, в первую очередь, структуры национальных счетов и финансовых балансов, вплоть до бухгалтерских балансов предприятий. Для решения этой задачи необходимо:

* Определить экономические потери от экологических нарушений, а также затраты на природоохранные мероприятия;

* количественно выразить устойчивый уровень использования АПОС;

* разработать инструментарий для макроэкономического анализа перехода от фактического состояния окружающей среды к устойчивому;

* совершенствовать статистику окружающей среды, в том числе построение национальных счетов окружающей среды.

В настоящее время национальные счета дают представление о наиболее широко используемых показателях экономического развития и об экономической составляющей благосостояния. Проблемы построения эколого-экономических национальных счетов подробно рассмотрены в работе В.И. Гурмана8. Для анализа возможностей устойчивого развития в них не хватает, в частности, счетов, отражающих изменение качества окружающей среды под воздействием антропогенного загрязнения и природоохранных мер. Принятие соответствующих мер позволило бы ввести экономическую оценку природного капитала и его амортизации в комплексные показатели экономического развития и получить экологически отрегулированные макроэкономические показатели.

Расширенная схема национальных счетов даст возможность не только учесть экологические нарушения и выделить вызываемые ими экономические потери будущих поколений из фиксируемых статистикой показателей дохода на всех уровнях экономической системы, но и отразить расширенное воспроизводство природного капитала, если экономическое развитие обеспечивает улучшение состояния окружающей среды. Для решения этой проблемы вводится понятие экологического долга и процентов по нему9. Динамика экологически отрегулированного показателя ВВП позволит оценить степень достижения траектории устойчивого развития, характеризуемого равновесным состоянием окружающей среды и постоянным экономическим ростом. Экологически отрегулированные показатели доходов предприятий приведут к сопоставимому виду оценки экономической эффективности предприятий, обезвреживающих свои производственные отходы, и предприятий, загрязняющих окружающую среду.

Доход - основной экономический показатель, на который сориентированы почти все методы экономического управления. Поэтому переход от традиционных показателей дохода (ВВП, доходов регионов, предприятий и т.д.) к экологически отрегулированным показателям и настройка именно на эти показатели всей системы экономических рычагов являются базой перехода экономики на модель устойчивого развития. На перестройку методологии экономического анализа, в первую очередь, отреагируют цены и налоги. Использование природного потенциала, будучи в явном виде отраженным в экономических показателях, естественным образом станет подчиняться общему требованию экономии затрат. Максимизация дохода как основное стремление субъектов хозяйственной деятельности будет учитывать более широкий спектр возможных решений, включая и варианты упорядочения отношений с окружающей природной средой.

Эффективность перестройки методологии экономического анализа в целях обеспечения устойчивого развития на микроуровне всецело зависит от внедрения платности в сфере пользования природными ресурсами, включая АПОС, и от обоснованности величин соответствующих платежей.

Комплексный анализ всей совокупности экономических и экологических процессов даст возможность не только совершенствовать систему мер по обезвреживанию производственных отходов, но и управлять самим процессом возникновения техногенного загрязнения, его отраслевой и территориальной структурой.

Однако до сих пор основное внимание в охране окружающей среды уделяется рационализации самих природоохранных мероприятий. При изолированной от структурной перестройки хозяйства природоохранной деятельности исходят из того, что негативное техногенное воздействие на природную среду задано и проблема заключается в поиске эффективных путей его снижения. Такая природоохранная политика явно неэффективна, поскольку игнорирует более рациональные пути сохранения окружающей среды через воздействие на объем и характер производственных отходов при определении путей структурной перестройки хозяйственной деятельности.

Необходимо включать решение экологических проблем в процесс совершенствования структуры экономической деятельности. Критерии структурной перестройки хозяйства должны отражать цели сохранения окружающей природной среды.

Экономическую целесообразность каждого вида хозяйственной деятельности необходимо определять с учетом как сопутствующих ее развитию природоохранных затрат, так и экономического ущерба от загрязнения окружающей среды, наносимого этим видом производства. Альтернативные варианты структурной перестройки хозяйства нужно сравнивать не только по экономическим, но и по эколого-экономическим показателям.

Экологический аспект требует учета не только в процессе структурной перестройки производственной деятельности, но и при воздействии на структуру потребления.

Таким образом, одним из принципов структурной перестройки хозяйства должно быть максимальное исключение из производства и потребления вредных продуктов. По сравнению с мерами обезвреживания отходов его можно считать более эффективным направлением экологизации производственной и непроизводственной деятельности.

Инструментом анализа вариантов структурной перестройки в экологии может служить межотраслевой баланс. Уже имеющиеся отечественные разработки экологизированной схемы межотраслевого баланса позволяют выработать экологически приемлемый вариант структуры хозяйства, оценить необходимый объем и структуру природоохранных затрат и сопутствующий экономической деятельности ущерб от экологических нарушений.

Экспериментальные расчеты, выполненные в нашей стране на базе динамической модели межотраслевого баланса, показали, что экологически отрегулированные показатели ВВП меньше традиционно рассчитываемых на 3-15% в зависимости от структуры народного хозяйства и масштабов природоохранной деятельности10. Именно такая часть ВВП необоснованно предоставляется настоящему поколению, когда мы оперируем экологически не отрегулированными экономическими показателями и на их основе выбираем стратегию экономического развития.

Экологизация инновационной деятельности

Ускорение перехода к кардинально улучшающим экологическую ситуацию новым технологическим процессам способно обеспечить эколого-инновационные программы. Стержнем таких программ должны служить целевые инновационные фонды (ЦИФ). Данные программы целесообразно создавать в рамках народнохозяйственных комплексов. В современных условиях можно выделить 4 типа комплексов по характеру воздействия на окружающую среду.

* Традиционные комплексы, такие как топливно-энергетический и минерально-сырьевой, деятельность которых приводит к значительным масштабам воздействия на природную среду.

* Территориально-производственные комплексы, связанные с режимами особого природопользования на конкретных территориях. Характеристиками таких комплексов могут служить как высокая концентрация производства и населения, например, в бассейнах загрязненных рек Оки и Волги, так и высокие требования к качеству окружающей среды, распространяемые на ограничительный режим производственных процессов, например, в районе озера Байкал.

* Отраслевые комплексы, связанные с производством и эксплуатацией экологически опасной техники. Примером такого комплекса может служить автотранспорт, вклад в загрязнение атмосферы городов которого доходит до 85%, а сам автопарк резко отстает от зарубежных моделей по экологическим требованиям.

* Межотраслевые комплексы, которые находятся в неразрывном единстве с производством и потреблением продукции, воздействующей на глобальные экологические процессы - потепление климата, разрушение озонового слоя планеты. В последнем случае в такой комплекс входит производство холодильников, бытовых аэрозолей и т.п.

Возможные пути формирования ЦИФ связаны с источниками их средств, которые по признакам образования и принадлежности можно подразделить на внебюджетные и бюджетные; достаточно точно определяемые и трудно прогнозируемые; с прямо регулируемыми поступлениями и поступлениями по дополнительным согласованиям; относящиеся ко всем из указанных типов комплексов или к их определенному типу. Из приведенной классификации возможных источников средств видна неопределенность в обеспечении финансами инновационных программ. Важную роль должны играть экономические стимулы посредством действенной налоговой и кредитной политики для привлечения собственных средств предприятий и внешних инвестиций в осуществление той или иной программы. В числе функций ЦИФ, кроме финансирования целевых программ, важное место занимает предоставление участникам программ экологических услуг - маркетинга, рекламы, сертификации техники, технологии и продукции.

Однако противоречия в природоохранном законодательстве и нормативных документах не способствуют созданию эффективного способа реализации эколого-инновационных программ.

В законе РФ "Об охране окружающей природной среды" прямо не предусмотрено создание специализированных ЦИФ. Важно отметить, что основные функции экологических фондов и ЦИФ совпадают, но если экологические фонды используются в основном для решения текущих экологических проблем, то ЦИФ направлены на решение долгосрочных задач. В новую редакцию указанного закона необходимо включить наряду с экологическими фондами функции и источники средств ЦИФ. Эти ЦИФ должны иметь ту же направленность, что и экологические фонды, включая защищенные целевые позиции в госбюджете.

В настоящее время около 80% основных фондов в промышленности РФ изношено. На такой базе даже достижение финансовой стабилизации ставит под сомнение перспективы экономического роста. Во-первых, без соответствующего технологического обновления вряд ли возможно удовлетворить возрастающий спрос. Во-вторых, экологические последствия приведут к возрастанию компенсационных затрат. Поэтому значимость форсирования в реализации эколого-инновационных программ трудно переоценить.

Реализация инвестиционных проектов и программ экологической направленности обеспечивает наряду с экологическим эффектом экономический и социальный эффекты.

Экономический эффект (чистая приведенная, текущая, дисконтированная стоимость) от внедрения инвестиционных проектов и программ определяется как разница между экономическими результатами, достигнутыми благодаря их внедрению, и затратами на них.

Социальным результатом осуществления инвестиционных проектов (программ) экологической направленности является: сохранение жизни и здоровья граждан, проживающих на потенциально опасных территориях; снижение природного и техногенного риска; сокращение уровня заболеваемости; увеличение продолжительности жизни и периода активной деятельности; создание благоприятных условий для гармоничного, творческого развития личности; обеспечение безопасного и стабильного развития домохозяйств, организаций и фирм; поддержание экологического равновесия; экономия на использовании природных ресурсов и т.п.

В современных условиях должен быть усовершенствован механизм расчета эколого-экономической эффективности инвестиционных проектов и программ. В показатель NPV должны включаться платежи на основе экономического ущерба от загрязнения окружающей среды и ЭОПР. Это связано с необходимостью реформирования налогообложения, системы национального счетоводства и системы прав собственности на природные ресурсы.

Стимулирование развития рынков экологических услуг, экологически чистой продукции, технологий и оборудования

Развитие рынков экологичной продукции, экологически чистых технологий, оборудования и услуг связано с комплексом экономических и административных воздействий. Стимулирование выпуска экологичной продукции зависит, прежде всего, от полноты учета экологического фактора в микроэкономических показателях. Немаловажную роль здесь играют такие факторы, как: использование принципа "фискальной нейтральности" при реформировании системы налогообложения, реклама, нормирование, лицензирование, сертификация и контроль продукции по экологическим признакам, международные запреты на экспорт-импорт отдельных неэкологичных товаров и т.п. Эти воздействия направлены, во-первых, на повышение конкурентоспособности экологичных продуктов и, во-вторых, на вывод неэкологичных товаров из конкурентой среды.

Стимулирование внедрения природоохранных технологий и оборудования, кроме перечисленных факторов, связано с использованием принципов "кредитной нейтральности", введением налога за использование АПОС, формированием рынка лицензий по допустимым воздействиям на состояние окружающей среды, созданием эколого-инновационных программ и т.п. Особую роль здесь играет ступенчатое ужесточение нормативов и контроля за выбросами в окружающую среду в рамках реализации стратегии устойчивого развития. Среди технологий важная роль в реализации стратегии устойчивого развития принадлежит утилизационным процессам. В части природоохранного оборудования воздействия должны быть направлены на создание конкурентной среды на его рынке с целью отбора наиболее экономичных видов оборудования при сопоставимой экологической результативности.

Рынок экологических услуг в РФ только начинает формироваться. Так, в рамках целевых программ экологической направленности развивается рынок НИОКР: например, гранты на научные разработки даются на конкурсной основе с учетом имеющегося потенциала у научных коллективов.

Целесообразно создание специализированных государственных и коммерческих структур по нормированию и квотированию природопользования, сертификации изделий по экологическим признакам, заключению сделок по купле-продаже прав на допустимое загрязнение, осуществлению экологического аудита и консалтинга и т.п. Все такого рода структуры должны иметь лицензию Госкомэкологии РФ и Министерства природных ресурсов России. Совокупность этих структур по каждому профилю должна создать конкурентную среду в данной сфере экологических услуг.

Нынешний этап развития рынка экологических услуг характеризуется его неотрегулированностью, стихийным формированием спроса и отсутствием определенных обеспечивающих условий, что способствует появлению "черного" рынка. Так, возможная неоднозначность расчетных характеристик выбросов предприятий-загрязнителей и отсутствие прямого контроля за выбросами порождают спрос на консалтинговые услуги по приемам занижения сверхнормативных платежей. Предотвратить это явление можно при прямом контроле за выбросами со стороны региональных органов охраны природы на основе использования специальных приборов.

По данным Госкомэкологии РФ, ряд действующих и создаваемых коммерческих структур и общественных организаций пытаются взять на себя осуществление функций контроля, координации, лицензирования, экспертизы и нормирования, что может привести к снижению уровня государственного регулирования качества окружающей среды и монополизации рынка экологических услуг подобными структурами. Деятельность конкурирующих коммерческих структур должна быть строго профилирована и лицензирована Госкомэкологией РФ и Министерством природных ресурсов России.

Формирование системы экономических воздействий на экологизацию производства

В системе стимулирующих воздействий на экологизацию производства основное место занимают экологизация налогообложения и кредитной политики, введение рыночных методов регулирования природоохранной деятельности. В аспекте экологизации налогообложения наиболее перспективен переход от существующего преимущественно косвенного налогообложения к прямому природно-ресурсному. Рост косвенного налогообложения, во-первых, верный спутник кризисного развития, а, во-вторых, затрудняет собираемость налогов, что негативно влияет на социально-экономическую ситуацию.

Налоговая реформа не может быть единомоментным процессом. Она должна включать в себя: последовательное замещение части налогов ресурсными платежами (полное или частичное); осуществление мер по постепенной адаптации налогоплательщиков к новым условиям налогообложения; незамедлительное развитие фундаментальных и прикладных ресурсо-оценочных исследований.

Переход к налогу за использование АПОС в идеале предполагает оценку экономического ущерба от загрязнения, который подразделяется на прямой и косвенный и определяется как издержки, связанные с влиянием загрязнения на здоровье населения, дополнительные затраты на компенсацию износа основных фондов промышленности, жилищно-коммунального хозяйства, недопроизводство продукции сельского, лесного хозяйства и пр.

К прямому экономическому ущербу от какого-то действия относятся выраженные в стоимостной форме затраты, потери и убытки, обусловленные именно этим действием в относительно короткое время и в данном конкретном месте; к косвенному - вынужденные затраты, потери, убытки, обусловленные вторичными эффектами природного, техногенного или социального характера. Косвенный ущерб, в отличие от прямого, может проявляться через длительный, от момента первичного действия, отрезок времени; он не имеет четко выраженной территориальной принадлежности и носит, по большей части, так называемый каскадный эффект, т.е. вторичные действия порождают следующую серию действий и, соответственно, косвенных ущербов.

В процессе экономической оценки последствий негативных процессов (природного, антропогенного и природно-антропогенного происхождения) в окружающей среде необходимо рассматривать их с двух сторон. Во-первых, последствия, определяемые через физическое состояние конкретных реципиентов, т.е. человека, объектов живой и неживой природы, объектов промышленности и сельского хозяйства, коммунальной инфраструктуры и пр. Во-вторых, последствия, формализованные через экономические измерители, выражающиеся в изменении финансово-экономических показателей деятельности конкретных формальных структур экономической системы.

Общие подходы для оценки ущерба могут различаться в зависимости от объекта оценивания. В массовых проектных расчетах могут быть использованы агрегированные типовые методики. В конкретных случаях, например для оценки ущерба на континентальном шельфе, должны быть использованы детализированные методы расчета ущерба по схеме "выбросы (сбросы) из источников загрязнения - концентрации загрязнителей по объектам среды - натуральный ущерб (в т.ч. по рыбе и рекреационным ресурсам) - экономическая оценка натурального ущерба".

Методы определения экономического ущерба посредством оценок последствий загрязнения на основе междисциплинарной информации весьма сложны, а имеющиеся методические разработки требуют совершенствования. Поэтому на данном этапе допустимы приемлемые приближенные оценки ущерба. Другой подход к определению ставок налога за использование АПОС изложен в разделе 2.4.

Общие направления трансформации действующих платежей за загрязнение в налог за использование АПОС могут быть следующими:

* налог взимается за загрязнение в пределах нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов (ПДВ и ПДС). На соответствующую сумму должны быть уменьшены налоговые обязательства предприятий-загрязнителей перед бюджетом. Таким образом, не происходит общего повышения налогового бремени, но оно перераспределяется в интересах экологически безопасных видов деятельности. Налог первоначально поступает в территориальные бюджеты и далее распределяется в определенной пропорции между федеральным и территориальными бюджетами;

* платежи за превышение нормативов ПДВ (ПДС) должны взиматься в кратном размере по отношению к налогу. Это - штрафная мера, направленная на стимулирование восстановления АПОС. Аналогичная кратность должна быть предусмотрена и при нарушении лимитов природопользования в отношении традиционных видов природных ресурсов.

Указанная трансформация должна быть поэтапной и по возможности сопряженной с формированием эколого-ориентированных национальных счетов, происходить с учетом организационно-технических и других возможностей.

Перспективным направлением экологизации кредитной политики является введение рейтинга банковского процента в зависимости от экологической надежности природопользователя. Высокая степень экологической опасности предприятия определяет повышенную степень риска возврата банковского кредита.

Упрощающим обстоятельством для введения такого рейтинга является необязательность принятия специальных законодательных решений, достаточно изменить условия выдачи лицензий на банковскую деятельность для коммерческих банков от Центрального банка России. Усложняющим обстоятельством является инфляция, приводящая к высоким процентным ставкам. Только общее экономическое оздоровление создаст благоприятные условия для введения предлагаемого рейтинга.

Экологизация кредитной политики должна быть основана на принципе "кредитной нейтральности". Он предполагает, что экономические санкции в виде повышенного процента для кредитования экологически ненадежных предприятий должны компенсироваться льготным кредитованием экологически надежных предприятий.

Учет экологического фактора при приватизации

Ни действующее природоохранительное законодательство, ни методики проведения приватизации не предусматривают реалистичного механизма регулирования отношений нового собственника (акционерного общества, товарищества, частного лица) к имеющимся природоохранным фондам.

Переход собственности из государственной монополии в частные руки без учета экологического фактора приводит к усилению отчуждения природоохранной деятельности от собственника средств производства, потере контроля над природоохранным оборудованием, а иногда и отказу нового владельца от природоохранных фондов как от дополнительной финансовой обузы. Не предусмотрен никакой экономический механизм поддержки природоохранной деятельности предприятия и при его банкротстве.

Все это позволяет предположить, что учет экологических требований при приватизации народнохозяйственных объектов может стать серьезным фактором экологического оздоровления приватизируемых и приватизированных предприятий и обеспечить привлечение средств инвесторов на эти цели.

Основные идеи, заложенные в концепцию экологической приватизации, можно свести к следующим компактным принципам11.

Экологическое регулирование приватизации должно происходить в полном соответствии с заданиями государственной программы приватизации предприятий без снижения темпов и масштабов приватизационного процесса.

На основе экологического аудирования приватизируемых предприятий должен быть выделен ограниченный круг экологически неблагоприятных предприятий, подлежащих приватизации в конкурсном порядке (если законодательством не установлен в качестве обязательного иной способ их приватизации). Предпочтение должны получать те инвесторы, которые обязуются обеспечить скорейшее экологическое оздоровление таких предприятий с минимальным привлечением средств федерального, территориальных и муниципальных бюджетов и государственных внебюджетных экологических фондов.

Экологическое регулирование приватизационного процесса необходимо увязать с системой экологического страхования. От того как скоро преобразуемое предприятие получит доступ к гарантированной компенсации причиняемых загрязнением окружающей среды убытков, зависят качество и сроки выполнения плана экологической санации производства. Кроме того, в двух этих процессах - приватизации и страхового бизнеса, сосредоточены большие резервы финансовых средств, которые можно пустить на цели обеспечения экологической безопасности.

Для предприятий-источников повышенной экологической опасности устанавливается особый порядок их приватизации, включающий следующие позиции.

1. Проведение эколого-экономической экспертизы предприятия, в результате которой устанавливается перечень первоочередных (на срок до 3 лет) мероприятий по их экологическому оздоровлению и определяются затраты на их осуществление.

2. Разработка механизма возвращения новым владельцам предприятия части вложенных ими средств на выкуп предприятия (в пределах территориального лимита использования доходов от приватизации на нужды экологического оздоровления) при условии использования возвращаемых средств исключительно на финансирование природоохранных нужд, а также на производство природоохранного оборудования.

3. Создание приватизационного экологического фонда, в который зачисляются средства, возвращаемые инвесторам на цели обеспечения экологической безопасности, отчисления на амортизацию природоохранных объектов и прибыль, реинвестируемая предприятиями на природоохранные нужды.

Рыночные механизмы экологизации хозяйственной деятельности

Разработка и внедрение рыночных методов управления природопользованием направлены на поиск и использование негосударственных источников финансирования охраны окружающей среды и повышение экономической и экологической эффективности природоохранной деятельности.

В настоящее время рыночные методы представлены в мировой практике управления природопользованием главным образом в форме торговли разрешениями на выбросы и экологического страхования.

Торговля лицензиями основывается на принципе общей крыши, в соответствии с которым некоторая загрязняемая территория рассматривается в пределах четких границ, внутри которых предприятия-загрязнители обладают определенной свободой, менее жесткой регламентацией правил соблюдения стандартов качества окружающей среды. Предприятия могут договариваться между собой о масштабах природоохранной деятельности, компенсируя друг другу дополнительные затраты. Они вступают в отношения сотрудничества, имея общую цель - соблюдение требований к качеству среды на границе своей территории.

Органы государственного управления определяют исходные значения лимитов загрязнения и выдают (либо продают) соответствующее этим лимитам количество лицензий, поэтапно сокращая их с целью улучшения состояния окружающей среды.

Особую важность имеют институциональные и экологические условия эффективной реализации торговли правами на загрязнение.

Возможности формирования рынка прав на загрязнение в нашей стране лимитируются слабостью системы мониторинга и ограниченностью возможностей перераспределения разрешений между предприятиями из-за почти повсеместного многократного нарушения стандартов качества окружающей среды и сложности учета фактора географического расположения источников загрязнения. В связи с этим на первом этапе торговля может быть внедрена для загрязнений глобального характера (кислотные дожди, круговорот СО2, связанный с углеродным кредитом), поскольку здесь почти не играют роли точечные географические условия образования таких выбросов.

Вычислительный эксперимент был проведен для имитации процесса торговли разрешениями на сбросы сточных вод12. Имитация процесса торговли включает четыре этапа, в процессе проведения которых участники разделяются на продавцов и покупателей разрешений и для каждого определяется оптимальная степень очистки стоков. Оптимальное решение соответствует решению традиционной для нас водохозяйственной задачи минимизации суммарных затрат на очистку стоков. Показано, что торговля разрешениями на сброс, удовлетворяя требованиям к качеству воды в источнике, дает выигрыш абсолютно всем ее участникам.

Экологическое страхование - страхование гражданской ответственности предприятий, организаций, учреждений, чья деятельность является источником повышенной опасности для окружающей природной среды, за причинение убытков гражданам и юридическим лицам (третьим лицам), возникающих в результате воздействия загрязненной, вследствие аварий и техногенных катастроф, произошедших на этих предприятиях, организациях, учреждениях, а также других чрезвычайных событий, окружающей природной среды на население и территорию.

В основе проведения операций экологического страхования лежат несколько основополагающих принципов 13 .

1. Экологическое страхование распространяется на случайное (непреднамеренное) загрязнение окружающей природной среды, а также на эффекты, проявляющиеся неожиданно, но обусловленные длительным или малыми дозами воздействия вредных веществ на реципиенты.

2. В страховое экологическое поле включаются источники повышенной опасности, функционирование которых может привести к аварийному загрязнению окружающей природной среды. Их идентификация осуществляется в процессе экологического аудирования.

3. Тарифные ставки страховых взносов по экологическому страхованию устанавливаются на единой методологической базе по нормативно-методическим документам, признаваемым страховщиком и страхователем и имеющим юридическую силу при разрешении гражданско-правовых коллизий, связанных с загрязнением окружающей природной среды.

4. Страховые взносы по экологическому страхованию включаются в себестоимость выпускаемой продукции, либо уплачиваются в счет уже действующих платежей за загрязнение.

Экологическое страхование выполняет несколько функций:

* обеспечивает компенсацию (полную или частичную) убытков, причиненных реципиентам в результате случайного процесса загрязнения окружающей природной среды;

* создает дополнительные финансовые ресурсы по проведению природоохранных мероприятий;

* требует и организует экологическое аудирование экологически опасных производственных объектов.

При неразвитом еще рынке страховых услуг целесообразна разработка Федерального закона "Об обязательном экологическом страховании" с введением в него положения об обязательной доле отчислений страховых средств на природоохранное финансирование.

Система источников средств для реализации стратегии природооберегающего развития

Паритет экономических и экологических ценностей - новый и более ответственный ориентир, чем прежний принцип учета экологического фактора при принятии хозяйственных решений. Его осуществление требует немалых средств. Можно рассмотреть несколько возможных источников финансирования, направленных на реализацию стратегии устойчивого развития.

1. Целевые бюджетные средства на начальном этапе реализации стратегии устойчивого развития. Они должны быть доведены, как минимум, до 2-3% ВВП, имея в виду при этом, что расчетный экономический ущерб от загрязнения окружающей среды выше. Относительный масштаб указанных средств определен с учетом мирового опыта осуществления природоохранных программ. Основой для получения намеченных бюджетных средств должна служить реформа налогообложения, получение государством как собственником природных ресурсов рентных доходов. Платежи и отчисления, на воспроизводство природных ресурсов, включая АПОС, необходимо аккумулировать в бюджете с защищенной строкой.

2. Временно свободные средства экологического страхования. Опыт показывает, что страховые компании заинтересованы, в определенной мере, в финансировании природоохранных мероприятий, чтобы снизить свои риски.

3. Доходы от приватизации с учетом экологического фактора.

4. Использование залоговой стоимости природных ресурсов на основе их рентных оценок для привлечения отечественных и зарубежных инвестиций от различных собственников.

5. Стимулирование инвесторов за использование отходов техногенного происхождения, благоприятно сказывающееся на оздоровлении окружающей среды.

6. Устранение причин проявления "черного рынка", способствующее росту поступления платежей в экологические фонды.

7. Доходы от продажи лицензий и тому подобных экологических услуг.

8. Средства из фондов экологической направленности международных сообществ и от решения разными странами выгодных экологических проблем.

9. Модернизация производства c применением экологической экспертизы. Например, использование современных западных проектов связано с выполнением жестких экологических нормативов, заложенных в них. Технологическое обновление приводит к многоцелевым предпринимательским затратам, определенная часть которых сопряжена с реализацией концепции устойчивого развития. Последнее отражает путь одновременного выхода из экономического и экологического кризисов. Важной особенностью привлечения многоцелевых финансовых ресурсов является модернизация подготовки инвестиционных проектов перестройки производства с учетом экономии от снижения эколого-экономического ущерба и рационализации использования традиционных природных ресурсов на базе их рентных оценок.

Таким образом, многообразие финансовых источников реализации стратегии устойчивого развития связано как с привлечением целевых, так и многоцелевых ресурсов.