Проблемы теории и практики управления 5/97

Финансовые механизмы научно-технической политики

(опыт стран Запада)

НАТАЛЬЯ ИВАНОВА
кандидат экономических наук,
заведующая сектором Института мировой экономики
и международных отношений Российской академии наук

• "Провал рынка" в инновационной сфере
• Бюджет - главный финансовый инструмент научно-технической политики
• Налоговые льготы - дополнение или альтернатива бюджетным субсидиям

Экономический рост в развитых странах базируется прежде всего на использовании научных знаний и технологий, при этом сфера исследований и разработок (ИР) получает значительную по масштабам и разнообразную по формам государственную поддержку, включая непосредственное участие государственных структур в организации и финансировании научных исследований. Необходимость такого регулирования ИР связана с особенностями научного "производства" и его продукции. В их числе - непредсказуемость экономических результатов научных исследований, сложность получения прибыли даже от коммерчески эффективных проектов при существующих системах защиты авторских прав. Главное же (и это отмечают все современные учебники по экономике) рынок не способен обеспечить адекватное вложение ресурсов в науку - так называемый "провал рынка" ( market failure ). Аргумент, что рынок в принципе не может гарантировать оптимальный или социально приемлемый уровень научных расходов, в последние 40 лет является главным при обосновании необходимости государственного регулирования сферы научных ИР. Цель государственной научно-технической политики - разработка и реализация мер для компенсации "рыночного провала", уменьшения риска, связанного с проведением ИР и другими фактами инновационного процесса .

На практике реализуются три основные схемы преодоления отмеченной "слабости" рыночного механизма.

n Прямое участие государства в производстве знаний путем организации крупных лабораторий, находящихся на бюджетном финансировании и бесплатно предоставляющих полученные результаты широкому кругу потенциальных пользователей. Обычно такие лаборатории заняты решением проблем обороны, энергетики, здравоохранения, сельского хозяйства. Разновидностью данной формы участия можно считать финансирование государством ИР в лабораториях или научных центрах частного сектора в случае выполнения ими государственного заказа (как правило, на производство систем вооружений или космической техники).

n Предоставление безвозмездных субсидий на проведение фундаментальных научных исследований ученым, находящимся вне государственных лабораторий (в основном в университетах). Условием получения субсидий является полная отчетность о ходе исследований, открытая публикация полученных результатов, т.е. отказ от особых прав на полученное знание.

n Предоставление налоговых льгот или субсидий частному бизнесу, вкладывающему средства в ИР.

В первых двух случаях объем и структура расходов на ИР являются непосредственным результатом государственной политики, в третьем - экономическая ответственность за развитие ИР, их масштабы и приоритеты полностью лежит на компаниях частного сектора и государство прямо не претендует на эти результаты.

Бюджетное финансирование

Использование средств госбюджета - главный финансовый инструмент научно-технической политики развитых стран . Государство берет на себя от 1/5 до половины национальных научных расходов (см.табл.1), при этом для фундаментальных исследований этот показатель значительно выше - от половины до 2/3. За счет госбюджета практически полностью финансируется фундаментальная наука в университетах, исследования оборонного характера в гослабораториях и по контрактам в частном секторе, а также создание наиболее сложных и дорогостоящих экспериментальных установок "большой науки" (ускорители, телескопы, космические станции и т.д.).

Доля затрат на науку в общей сумме бюджетных расходов в последние 20 лет довольно стабильна: 6-7% в США, 4-5% во Франции, Германии, Великобритании, Италии, 3-3,5% в Японии. Финансирование оборонных ИР поглощает большую часть государственных научных бюджетов США (55,3% в 1994 г.) ¹ , Великобритании (44,5%), Франции (33,5%). Фундаментальные исследования необоронного характера стоят на первом месте в Японии (51,2%), Германии (51,4%), Канаде (35%) и Италии (46,4%).

Основными получателями бюджетных средств могут быть не только государственные лаборатории или университеты, что характерно для Японии, Германии, Канады, но и компании частного сектора, как это имеет место в США (см. табл.2). Снижение доли частного сектора в бюджетном финансировании ИР после 1985 г. (когда она достигла 48,6%) связано с некоторым сокращением масштабов оборонного заказа промышленности после свертывания программы СОИ.

В уровне государственной поддержки частного сектора США существуют большие отраслевые различия . В аэрокосмической промышленности 3/4 научных расходов обеспечивается федеральным бюджетом и лишь 1/4 - за счет собственных средств компании отрасли. В то же время в других отраслях - автомобилестроении, химической и нефтеперерабатывающей, фармацевтической, пищевой - это соотношение носит принципиально иной характер, и доля самофинансирования НИОКР составляет 95-100%.

В Японии частный сектор практически не получает прямой государственной поддержки. Доля бюджетного финансирования в общем объеме отраслевых НИОКР составляет здесь всего 1,2% (в США - 34%, Франции - 22,4, Великобритании - 16,5%). Главная причина - низкая доля оборонного компонента в японской экономике в целом и в ИР в частности. Непосредственно из бюджета финансируются ИР в университетах и некоторых государственных компаниях. Частный сектор получает поддержку преимущественно в виде налоговых льгот.

Таблица 1

Источник : Science and Engineering Indicators - 1996. - National Science Board. - Washington, D.C. - 1966. - P.156-157.
*ИР, проводимые в государственных научных центрах и лабораториях

Организационные механизмы

Взаимодействие частного и государственного секторов ИР, перелив средств из бюджета в корпорации обеспечены рядом организационных механизмов, в разработке и реализации которых участвуют законодательная и исполнительная ветви власти, аппараты министерств, агентств и специальных ведомств. Основной инструмент размещения госзаказа на научно-исследовательские работы, являющиеся обычно составной частью федеральных программ, - контракты и проекты . Оба эти инструмента в США, например, являются частью федеральной контрактной системы (ФКС) , обеспечивающей размещение любых федеральных заказов и управление ими.

Функционирование ФКС затрагивает все уровни федерального правительства, начиная от президента, Конгресса и федеральных министерств и кончая региональными и штатными подразделениями этих органов власти, а также представителями государства на фирмах - исполнителях заказов.

ФКС создает устойчивую систему экономических, финансовых и хозяйственных взаимоотношений между государством в лице министерств и ведомств и частнопредпринимательским сектором в лице десятков и сотен тысяч фирм, работающих на государство. ФКС характеризуется строгим правовым регулированием, осуществляемым на основе Конституции, федеральных законов, исполнительных приказов президента, инструкций и административных распоряжений ведомств.

По некоторым оценкам, государственные закупки регламентируются примерно 4 тыс. различных положений, актов, инструкций. Каждый контракт - подробнейший правовой документ с указанием сроков, объемов и методов финансирования, параметрами заказанного изделия или услуги, требованиями к их качеству. Получение компанией контракта является, как правило, результатом победы в конкурентной борьбе, ход которой дает возможность курирующему ведомству получить и сравнить всю необходимую информацию о потенциале фирм-конкурентов.

Основная форма предоставления бюджетных средств университетам - система безвозмездных субсидий, грантов под исследовательский проект . Гранты рассматриваются как одна из наиболее эффективных форм финансирования фундаментальной науки. Они предусматривают:

• научную оценку каждого проекта, обеспечивающую строгий контроль за использованием государственных средств;

Таблица 2

Источник : Science & Engineering Indicators - 1996. - National Science Board, Washington, DC. -
1996. - PP. 104, 107.

• конкуренцию ученых на национальном уровне, свободную от ограничений местного характера;

• единообразие критериев отбора и финансирования;

• национальное признание заслуг каждого ученого, важное для научного роста.

Достаточная простота получения средств для молодых ученых обеспечивает широкие возможности субсидирования принципиально новой тематики. Гибкость грантовой системы заключается и в том, что низкоприоритетные или не давшие отдачи направления сравнительно легко и оперативно могут быть закрыты. Соблюдение строгих инструкций по расходованию субсидий, разработанных соответствующим государственным ведомством (в США - Главным контрольно-финансовым управлением), развивает навыки финансовой ответственности руководителей проектов - профессоров, преподавателей, научных сотрудников.

Система государственных контрактов и индивидуальных субсидий дополняется административно-ведомственным механизмом распределения средств , ассигнуемых адресно тем или иным учреждениям (преимущественно государственным лабораториям или центрам). В этом случае средства предоставляются в зависимости от штатного расписания и потребностей организации в оборудовании и сторонних услугах (подобная форма финансирования преобладала в СССР). Такая форма бюджетного финансирования редко встречается в чистом виде. Как правило, государственные лаборатории кроме институциональной поддержки получают средства для работы по программам или проектам от соответствующих министерств, а также определенное число индивидуальных грантов.

Перераспределение научного бюджета
в пользу мелких инновационных компаний

Повышение эффективности использования бюджетных средств идет по разным направлениям. Одним из них, популярным во многих развитых странах, является перераспределение научного бюджета в пользу мелких инновационных компаний. Исторически сложившаяся концентрация бюджетных средств в ограниченном круге крупных корпораций рассматривается как фактор торможения НТП.

Считается доказанным, что наиболее эффективным в плане создания новых продуктов и технологий, изобретений и патентов в расчете на единицу затрат на ИР является мелкий наукоемкий бизнес. Однако мелкое инновационное предпринимательство - очень рискованная сфера с традиционно высоким уровнем банкротств и хронической нехваткой средств. В этих условиях помощь государства во многих случаях является единственным источником выживания мелких инновационных компаний.

В США в 1982 г. началась программа поддержки инновационных исследований малого бизнеса ( Small Business Innovation - SBIR ), в соответствии с которой 11 федеральных ведомств, финансирующих науку, должны были целевым порядком финансировать SBIR в объеме 0,2% своего научного бюджета. В 1989 г. этот “налог” вырос до 1,25%, а с 1992 г. ежегодно увеличивался. С 1 октября 1996 г. его ставка подскочила с 2 до 2,5%. В результате скромная 50-миллионная программа 1983 г. выросла в бюджете 1997 г. до 1 млрд долл. Поскольку это произошло на фоне сокращения большинства других статей научного бюджета, программа SBIR привлекла пристальное внимание политиков, научной общественности и экономистов-аналитиков.

Опубликованы результаты сравнительного исследования 513 компаний, получивших гранты SBIR , 185 компаний, чьи заявки были отвергнуты, и 79 компаний, соответствующих требованиям программы, но не подававших заявки. Расчеты за 1990-1992 гг. показали, что чем больше грантов SBIR получает компания, тем меньше растут ее собственные затраты на научные исследования. Налицо, таким образом, классический эффект вытеснения частных затрат государственными. Цель же программы была противоположной - поддержать небольшую компанию с тем, чтобы она наращивала собственные затраты на НИОКР.

Противоречивые результаты дал и анализ грантов SBIR в Национальных институтах здравоохранения (НИЗ). Некоторые специалисты НИЗ считают, что гранты по этой программе получить значительно легче, чем по основной программе присуждения персональных грантов исследователям университетов, госпиталей и клиник. Раздача таких грантов, полагают они, снижает традиционно высокий уровень исследований, ведущихся в системе НИЗ, подрывает их престиж и репутацию.

Дебаты по этой научной программе внесут неизбежные корректировки в работу данного государственного механизма.

Налоговое стимулирование

Этот вид государственной поддержки ИР используется относительно недавно. Впервые в 1966 г. налоговые скидки были предоставлены японским компаниям. В США их ввели в 1981 г. В 80-е - начале 90-х годов налоговые привилегии, стимулирующие организацию и финансирование собственных научно-исследовательских подразделений, получают компании большинства развитых и новых индустриальных стран.

Налоговое стимулирование ИР в рыночной экономике имеет ряд преимуществ по сравнению с бюджетными субсидиями, поскольку оно:

• сохраняет автономность частного сектора и его экономическую ответственность за выбор направлений ИР и их реализацию;

• не создает искусственно поддерживаемого государством рынка знаний и нововведений, далеко не всегда экономически целесообразных;

• требует меньшей бюрократической работы на всех уровнях государственной власти, не привязано к ежегодному бюджетному процессу с необходимостью утверждения ассигнований, согласования интересов различных ведомств и принятия законодательных решений;

• поощряет компании различных отраслей на основе равного принципа достигнутой эффективности, соответствующей целям и компании, и экономики в целом;

• имеет психологические преимущества как с точки зрения получения льгот самими компаниями в результате их собственных усилий, так и с политической точки зрения (обычно налоговые льготы общего характера вызывают меньшее общественное сопротивление, чем субсидии избранным компаниям).

Существуют два основных вида налоговых скидок ( tax credit ) - объемный и приростной. Объемный принцип действия скидки дает льготу пропорционально размерам затрат. В данном случае при установленной законом скидке, например в 25%, компания получит возможность вычесть из общей суммы налогооблагаемого дохода 25 долл. из каждых 100 долл., затраченных на ИР. Наиболее высокую ставку этой скидки используют Австралия (150%) и Сингапур (200%). В Нидерландах объемную скидку применяют не ко всем затратам на ИР, а только к трудовому компоненту, т.е. к сумме заработной платы ученых и инженеров, занятых в этой сфере.

Приростная скидка определяется исходя из достигнутого компанией увеличения затрат на ИР по сравнению с уровнем базового года или среднего за какой-то период. В этом случае при ставке скидки в размере 25% сумма налоговых платежей компании будет уменьшена на 25 долл. из каждых 100 долл. прироста затрат на ИР в данном году. Максимальная приростная ставка - 50% - имеет место во Франции. В Канаде, США, Японии и на Тайване она составляет 20%.

Некоторые страны используют одновременно оба принципа, но по отношению к разным видам расходов. Так, в США общая приростная скидка дополнена объемной в размере 20% для затрат частного сектора на финансирование фундаментальных исследований.

Существует и практика установления потолка размера списания налогов по скидкам на ИР. В Японии и Южной Корее он не должен превышать 10% суммы корпоративного налога (для мелких и средних японских компаний - 15%). В Канаде, Испании и на Тайване потолок существенно выше - соответственно 75, 35 и 50%. В Австралии, Франции, Италии и Нидерландах установлен стоимостный предел налоговой скидки. В США используется оригинальный подход - компания не может удваивать затраты на ИР в течение года и средняя наукоемкость (отношение затрат на ИР к стоимости продаж) не может превышать 16%. Эти ограничения имеют по крайней мере две взаимосвязанные причины: не допустить резких колебаний в суммах налоговых платежей частного сектора и исключить возможность манипуляции с корпоративной отчетностью для получения неоправданно высоких льгот.

Специалисты большинства стран, где были введены налоговые льготы, сходятся на положительной оценке их результатов, так как они в основном обеспечивают достижение целей, ради которых вводились. Косвенное подтверждение этому - продление действия льгот, вводившихся обычно в качестве временно действующих мер.

Сравнить масштабы и значение налоговых льгот в развитии сферы ИР разных стран достаточно сложно из-за больших расхождений в налоговых системах и структурах финансирования. По имеющимся оценкам, коэффициент покрытия затрат на ИР налоговой льготой в большинстве стран очень мал. В США, Японии, Италии и Дании он составляет менее 1%, во Франции и Нидерландах - 4-6% и лишь в Австралии и Канаде достигает значительно большей величины (соответственно 11 и 19% в 1991 г.).

Если же сравнивать данную льготу с объемом государственного финансирования, получится несколько иная картина. Так, в Японии сумма льгот достигает 2/3 бюджетного финансирования, в Нидерландах и Канаде почти равна ему, а в Австралии превосходит в 4 раза. Это свидетельствует о том, что высокие и действующие продолжительное время налоговые льготы становятся не просто стимулом к инновационной деятельности частного сектора, а важной составляющей научной политики. В странах с традиционно низким уровнем бюджетного финансирования налоговые льготы могут обеспечивать финансовые потоки в сферу ИР, превышающие бюджетные ассигнования.

***

Краткий сравнительный анализ финансовых механизмов научно-технической политики стран Запада не позволяет сделать однозначных выводов о том, практика какой из них является наиболее эффективной. Каждое государство, используя набор инструментов, решает свои, нередко уникальные задачи, спектр которых очень широк - от укрепления оборонной мощи страны до повышения конкурентоспособности отдельных отраслей. Общим же является поиск рационального сочетания бюджетных субсидий и налоговых льгот.

¹ Вместе с тем США отличаются самым высоким удельным весом в научном бюджете государственных затрат на научное обеспечение здравоохранения (16,5% по сравнению с 3-7% в других развитых странах).