---

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ

Америка предлагает свою систему свободного предпринимательства другим странам в качестве образца для подражания. Экономический успех этой страны, кажется, подтверждает точку зрения, согласно которой экономика функционирует наилучшим образом, когда государство дает возможность компаниям и частным лицам самостоятельно добиваться успеха - или терпеть неудачи - в зависимости от их заслуг на открытых рынках в условиях свободной конкуренции. Однако насколько свободен бизнес в американской системе свободного предпринимательства? Правильный ответ - «не совсем». Сложная паутина устанавливаемых государством регулирующих правил определяет многие аспекты деловой активности. Ежегодно государство издает новые регулирующие правила, занимающие тысячи страниц и часто содержащие подробнейшие указания относительно того, что предприниматели могут делать, а что - нет.

Однако американский подход к государственному регулированию отнюдь не является полностью сложившимся. В последние годы регулирование становилось более жестким в одних областях и более мягким в других. Одной из вечных тем новейшей экономической истории Америки был и остается вопрос о том, когда и насколько государство должно вмешиваться в предпринимательскую деятельность.

Политика невмешательства против вмешательства государства

Исторически государственная политика США в отношении бизнеса характеризовалась французским термином " laissez - faire ", что значит «оставить в покое». Эта концепция родилась из экономических теорий шотландского ученого XVIII века Адама Смита, труды которого заметно влияли на развитие американского капитализма. Смит считал, что следует предоставить свободу частному бизнесу. Пока рынки остаются свободными и допускают свободную конкуренцию, говорил он, деятельность частных лиц, мотивируемых собственной выгодой, будет служить на благо всего общества в целом. Смит все же одобрял некоторые формы государственного регулирования, главным образом устанавливающие основные правила свободного предпринимательства. Однако именно защита практики невмешательства обеспечила ему благосклонность Америки - страны, основанной на вере в индивидуума и недоверии к властям.

При этом практика невмешательства не препятствует тому, что во многих случаях частные компании обращаются за помощью к государству. В XIX веке железнодорожные компании безвозмездно получали от государства земли и субсидии. Отрасли промышленности, сталкивавшиеся с сильной зарубежной конкуренцией, просили защиты в форме торговой политики. Американское сельское хозяйство, почти полностью находящееся в частных руках, также пользовалось благами государственной помощи. Многие другие отрасли хозяйства просили и получали помощь в различной форме - от налоговых льгот до откровенных государственных дотаций.

Государственное регулирование частного бизнеса можно разделить на две категории - экономическое регулирование и общественное регулирование. Роль экономического регулирования заключается главным образом в контроле над ценами. Будучи теоретически предназначенным для защиты потребителей и определенных компаний (обычно маленьких) от более мощных компаний, оно зачастую оправдывается тем, что на рынке нет совершенно свободной конкуренции, и поэтому она не может обеспечить такую защиту. Однако во многих случаях экономические регулирующие правила разрабатывались для защиты компаний от того, что они сами называли деструктивной конкуренцией между ними. С другой стороны общественное регулирование преследует цели, не являющиеся чисто экономическими - например, безопасность труда и чистота окружающей среды. Также общественное регулирование призвано тормозить или запрещать вредное для общества поведение компаний и поощрять поведение, считаемое желательным для общества. Например, государство контролирует выбросы в атмосферу из дымовых труб предприятий, предоставляет налоговые льготы компаниям, гарантирующим своим служащим определенный уровень медицинского обслуживания и пенсионного обеспечения.

На протяжении американской истории политика невмешательства периодически сменяется требованиями обеспечить государственное регулирование обоих типов, а затем маятник движется в обратную сторону. В течение последних 25 лет как либералы, так и консерваторы стремились уменьшить или устранить некоторые компоненты экономического регулирования, соглашаясь с тем, что регулирующие правила несправедливым образом защищают компании от конкуренции за счет потребителей. Однако политические лидеры демонстрировали более острые разногласия относительно общественного регулирования. Либералы в большей степени одобряли государственное вмешательство, преследующее разнообразные неэкономические цели, а консерваторы были склонны считать вмешательство вредным для конкуренции и эффективности компаний.

Увеличение государственного вмешательства

В начале существования Соединенных Штатов государственные лидеры в основном воздерживались от регулирования бизнеса. Однако с приближением XX века консолидация промышленности США, связанная с появлением очень могущественных корпораций, стимулировала государственное вмешательство ради защиты малых предприятий и потребителей. В 1890 году Конгресс принял антитрестовский закон Шермана, призванный восстановить конкуренцию и свободное предпринимательство путем разделения монополий. В 1906 году Конгресс принял законы о правильном оформлении этикеток на продуктах питания и лекарствах и об обязательной проверке мяса перед его продажей. В 1913 году государство создало новую федеральную банковскую систему - Федеральную резервную систему - для регулирования суммы денег, находящихся в обращении, и определенного контроля над банковской деятельностью.

Наиболее важные изменения в роли государства произошли во время «Нового курса» - ответа Франклина Д. Рузвельта на Великую депрессию. В этот период 30-х годов Соединенные Штаты пережили тяжелейший экономический кризис и самую массовую безработицу за всю историю страны. Многие американцы решили, что необузданный капитализм потерпел поражение. Они возлагали надежды на государство, которое должно было уменьшить тяготы и то, что казалось саморазрушительной конкуренцией. Рузвельт и Конгресс приняли множество новых законов, дававших государству право вмешиваться в экономику. Помимо прочего, эти законы регулировали продажу акций, признавали право рабочих создавать профсоюзы, устанавливали правила в области заработной платы и продолжительности работы, обеспечивали выплату пособий по безработице и пенсий по старости, предусматривали дотации для фермерских хозяйств, страхование банковских вкладов, создание Управления ресурсами бассейна Теннеси для широкого развития региона.

После 30-х годов были приняты многие другие законы и регулирующие правила для дополнительной защиты работающих и потребителей. Дискриминация при найме по возрастному, половому, расовому или религиозному признаку является противозаконной. Детский труд запрещен в целом. Независимым профсоюзам гарантированы права на организацию, заключение соглашений и проведение забастовок. Государство выпускает кодексы о безопасности труда и здоровье и обеспечивает их исполнение правовыми средствами. Влияние государственных регулирующих правил распространяется почти на все продаваемые в США товары: производители продуктов питания должны ясно сообщать о том, что находится в банке или коробке; не допускается продажа лекарств до их тщательной проверки; автомобили должны создаваться в соответствии с нормами безопасности и экологическими требованиями; цена на товары должна быть ясно указанной; рекламодатели не имеют права вводить покупателей в заблуждение.

К началу 90-х годов Конгресс создал более 100 федеральных регулирующих органов, области влияния которых простираются от торговли до связи, от использования ядерной энергии до безопасности продуктов, от медицины до трудоустройства. К числу новейших регулирующих органов относятся Федеральное управление по авиации, созданное в 1966 году и контролирующее выполнение авиакомпаниями правил безопасности, а также Национальная администрация безопасности движения на шоссейных дорогах ( NHSTA ), созданная в 1971 году и контролирующая безопасность автомобилей и их вождения. Оба органа входят в федеральное министерство транспорта.

Многие регулирующие органы имеют структуру, отделяющую их от президента и, теоретически, защищающую от политического давления. Они управляются независимыми советами, члены которого назначаются президентом и утверждаются сенатом. Согласно закону в эти советы должны входить уполномоченные от обеих партий, служащие в течение определенного срока - обычно от пяти до семи лет. Каждый такой орган имеет штат, численность которого зачастую превышает 1000 человек. Конгресс выделяет средства этим органам и контролирует их деятельность. В некотором смысле регулирующие органы функционируют подобно судам. Они проводят заседания, напоминающие судебные, их решения подлежат рассмотрению федеральными судами.

Несмотря на официальную независимость регулирующих органов, члены Конгресса часто стараются оказывать влияние на уполномоченных от имени своих избирателей. Некоторые критики заявляют, что иногда компании оказывают незаконное влияние на органы, регулирующие их деятельность; чиновники регулирующих органов часто получают закрытую информацию о компаниях, деятельность которых они регулируют, и многим из этих чиновников по окончании сроков их службы предлагаются высокооплачиваемые должности в соответствующих отраслях. Однако компании выдвигают свои собственные жалобы. Некоторые критики, представляющие интересы компаний, жалуются, в частности, на то, что государственные регулирующие правила в отношении бизнеса зачастую устаревают сразу после их написания, поскольку условия ведения бизнеса быстро меняются.

Усилия федеральных властей в области контроля над монополиями

Монополии оказались в числе первых деловых структур, деятельность которых администрация США попыталась регулировать в интересах общества. Консолидация маленьких компаний позволяла некоторым очень крупным корпорациям избегать соблюдения рыночной дисциплины путем установления цен или сбивания цен конкурентов. Сторонники реформ утверждали, что эта практика в конечном счете приводит к ущемлению интересов покупателей вследствие повышения цен или ограничения выбора. Антитрестовский закон Шермана, принятый в 1890 году, запретил частным лицам и компаниям монополизировать торговлю, а также объединяться и вступать в сговор с кем-то для ограничения свободы торговли. В самом начале века государство воспользовалось этим законом для разделения компании Джона Рокфеллера «Стэндард Ойл» и ряда других крупных компаний, злоупотреблявших, как было заявлено, своей экономической властью.

В 1914 году конгресс принял еще два закона, призванных дополнить собой антитрестовский закон Шермана: это были антитрестовский закон Клейтона и закон о Федеральной торговой комиссии. Антитрестовский закон Клейтона более ясно определял, что именно является незаконным ограничением торговли. Закон запрещал ценовую дискриминацию, дававшую одним покупателям преимущества над другими, а также заключение договоров, согласно которым производители продавали продукцию только тем дилерам, которые обязывались не продавать продукцию конкурентов; также запрещались некоторые типы слияний и другие действия, способные уменьшить конкуренцию. Закон о Федеральной торговой комиссии предусматривал создание государственной комиссии, призванной предотвращать нечестную деловую практику и борьбу с конкуренцией.

Критики считали, что даже эти новые инструменты борьбы с монополизмом недостаточно эффективны. В 1912 году компания «Юнайтед Стейтс стил», контролировавшая производство более половины всей американской стали, была обвинена в монополизме. Правовые действия против компании продолжались до 1920 года, когда было принято историческое решение Верховного суда, согласно которому «Ю.-Эс. Стил» не была монополией, поскольку не занималась «неоправданным» ограничением торговли. Суд сформулировал различия между очень большим бизнесом и монополией и высказал мнение о том, что очень большой бизнес не всегда плох.

Государство продолжает осуществлять судебные антитрестовские преследования после Второй мировой войны. Федеральная торговая комиссия и Антитрестовское подразделение министерства юстиции следят за потенциальными монополиями или предотвращают слияния, способные уменьшить конкуренцию в той степени, которая причинила бы ущерб потребителям. Четыре прецедента демонстрируют сферу этой деятельности:

· В 1945 году, рассматривая дело «Алуминум компани ов Америка», федеральный апелляционный суд вынес определение, какой долей рынка должна владеть компания, чтобы ее можно было заподозрить в монополизме. Суд остановился на цифре в 90 процентов, отметив, что «вряд ли 60 или 65 процентов было бы достаточной долей, а 33 процента -явно недостаточная доля».

· В 1961 году несколько компаний, производящих электрическое оборудование, были признаны виновными в установлении цен для ограничения конкуренции. Эти компании согласились возместить существенный ущерб потребителям, а некоторые высокопоставленные менеджеры попали в тюрьму.

· В 1963 году Верховный суд США признал, что объединение компаний, которым принадлежат большие доли рынка, может считаться действием, ухудшающим конкуренцию. В рамках дела рассматривалась деятельность «Филадельфия Нейшнл Бэнк». Суд постановил, что если в результате слияния компания начинает контролировать чрезмерно большую долю рынка, и нет доказательств безопасности этого слияния, то такое слияние не должно осуществляться.

· В 1997 году федеральный суд признал, что, несмотря на то, что обычно розничная торговля является рассредоточенной, некоторые компании розничной торговли, например, «супермагазины», торгующие офисными принадлежностями, конкурируют на отдельных рынках. Суд заявил, что на таких рынках слияние двух крупных компаний нанесло бы ущерб конкуренции. При этом речь шла о компании «Стейплс», поставщике товаров для домашних офисов, и компании «Хоум Депо», поставщике строительных материалов. Запланированное слияние было отменено.

Как показывают эти примеры, не всегда легко определить, имеет ли место нарушение антитрестовского законодательства. Интерпретация законов меняется, аналитики часто расходятся во мнениях относительно того, достаточно ли могущественна компания для вмешательства в функционирование рынка. Более того, условия меняются, и объединения компаний, казавшиеся опасными с точки зрения антимонопольного законодательства в одну эпоху, представляются менее опасными в другую. Например, обеспокоенность по поводу огромной власти монополии «Стэндард Ойл» в самом начале XX века привела к разделению нефтяной империи Рокфеллера на многочисленные компании, в числе которых оказались компании «Экссон» и «Мобил петролеум». Однако в конце 90-х годов, когда «Экссон» и «Мобил» объявили о планируемом слиянии, аналогичная обеспокоенность практически отсутствовала, хотя государство и оговорило некоторые условия одобрения этого объединения. Цены на бензин были низкими, и другие крупные нефтяные компании казались достаточно сильными для обеспечения конкуренции.

Дерегулирование транспорта

Если антитрестовские законы принимались с целью усиления конкуренции, то многие другие регулирующие правила имели обратный эффект. Когда в 70-х годах в США возросла обеспокоенность инфляцией, регулирующие правила, уменьшавшие ценовую конкуренцию, снова оказались предметом пристального изучения. Государство решило ослабить контроль в некоторых случаях, когда регулирование защищало компании от давления рынка.

Первой областью дерегулирования стал транспорт. При президенте Джимми Картере (1977-1981) Конгресс принял ряд законов, устранявших значительную часть защиты посредством регулирующих правил в области авиации, грузового автотранспорта и железных дорог. Компаниям разрешили конкурировать между собой, используя для этого любые воздушные, шоссейные и железнодорожные маршруты и более свободно устанавливая расценки на свои услуги. В ходе дерегулирования транспорта Конгресс в конце концов упразднил два важных органа экономического регулирования: просуществовавшую 109 лет Комиссию по торговле между штатами и просуществовавшее 45 лет Управление гражданского воздухоплавания.

Хотя трудно с точностью оценить эффект дерегулирования, оно явно вызвало значительный подъем в затронутых им отраслях. Рассмотрим авиакомпании. После отмены государственных регулирующих правил авиакомпании стали отчаянно искать собственные пути в новом, гораздо менее определенном окружении. Появились новые конкуренты, часто использовавшие более низкооплачиваемых пилотов и работников, не являвшихся членами профсоюзов, и предлагавшие дешевые услуги «без роскоши». Большие компании, «выросшие» на устанавливаемых государством расценках, гарантировавших покрытие всех расходов, оказались вынужденными противостоять конкуренции. Некоторые - в том числе «Пан-Американ уорлд эруэйз», ставшая для многих американцев символом эры пассажирских авиаперевозок, и «Истерн эрлайнс», перевозившая ежегодно больше пассажиров, чем любая другая американская компания - потерпели неудачу. «Юнайтед эрлайнс», крупнейшая одиночная авиакомпания страны, оказалась в тяжелом положении и была спасена благодаря тому, что компанию согласились выкупить ее работники.

Этот процесс затронул и потребителей. У многих людей появление новых компаний и новых возможностей в сфере услуг вызвало чувство растерянности. Также потребителей смущали изменения цен - не всегда они были в их пользу. Монополии и регулируемые компании обычно устанавливали цены таким образом, чтобы обеспечить необходимые общие доходы, не слишком беспокоясь о том, окупает ли себя каждая услуга в отдельности. Когда деятельность авиакомпаний регулировалась, стоимость перелетов с одного побережья на другое и по другим дальним маршрутам, а также стоимость перелетов в крупные города обычно значительно превышали фактические затраты, в то время как цены на более накладные для компаний короткие рейсы, а также рейсы в малонаселенные регионы устанавливались ниже себестоимости. После дерегулирования такая система расценок не сохранилась, поскольку маленькие конкуренты поняли, что они могут выиграть, сосредоточив свои усилия на более прибыльных массовых рынках с завышенными ценами.

Отвечая на эти проблемы уменьшением расценок, старые авиакомпании зачастую принимали решения о сокращении объемов своих услуг или даже отказе от мелких, менее прибыльных рынков. Некоторые из этих услуг были восстановлены позже при возникновении новых авиакомпаний «пригородных перевозок», часто являвшихся подразделениями более крупных авиакомпаний. Эти небольшие авиакомпании могли предлагать менее частые и менее удобные перелеты (с использованием старых винтовых самолетов вместо реактивных), однако в основном районы, которым угрожало полное исчезновение авиауслуг, все же сохранили их в некотором объеме.

Большинство транспортных компаний изначально было против дерегулирования, но позже они если не благословили этот процесс, то смирились с ним. Последствия для потребителей были неоднозначными. Многие из дешевых авиакомпаний, возникших в самом начале дерегулирования, в дальнейшем исчезли, а прокатившаяся волна слияний между другими авиакомпаниями уменьшила конкуренцию на некоторых рынках. Однако аналитики обычно признают, что в случае продолжения регулирования цены на авиабилеты были бы более высокими. Объемы пассажирских авиаперевозок растут. В 1978 году, когда началось дерегулирование авиакомпаний, пассажиры пролетели рейсами авиакомпаний США 226 800 миллионов миль (362 800 миллионов километров). К 1997 году эта цифра почти утроилась, составив 605 400 миллионов пассажиро-миль (968 640 миллионов километров).

Телекоммуникации

До 80-х годов термин «телефонная компания» воспринимался в Соединенных Штатах как синоним «Американ Телефон энд Телеграф». АТ&Т контролировала почти все области телефонии. Ее региональные филиалы, известные как «Бэби Беллс», являлись регулируемыми монополиями с исключительными правами работы в определенных областях. Федеральная комиссия по связи регулировала расценки на телефонные звонки между штатами, а регулирующие органы штатов должны были утверждать расценки на местные звонки и междугородные звонки внутри штата.

Государственное регулирование оправдывалось тем, что телефонные компании, подобно поставщикам электроэнергии, были естественными монополиями. Конкуренция, для обеспечения которой, как считалось, требовалась прокладка многочисленных кабелей по всей стране, представлялась бесполезной и неэффективной. Этот подход изменился в 70-х годах, когда стремительно развивающиеся технологии сулили быстрый прогресс в области телекоммуникаций. Независимые компании утверждали, что они способны реально конкурировать с АТ&Т. Однако они также заявляли, что эта телефонная монополия эффективно препятствует их выходу на рынок, не позволяя им подключаться к своей огромной сети.

Дерегулирование телекоммуникаций проходило в два стремительных этапа. В 1984 году суд положил конец монополии АТ&Т в области телефонии, вынудив этого гиганта преобразовать свои региональные филиалы в отдельные компании. АТ&Т продолжала владеть значительной долей бизнеса по предоставлению услуг междугородной/международной телефонной связи, однако энергичные конкуренты типа Эм-си-ай и Спринт завоевали часть рынка, показав при этом, что конкуренция способна вести к снижению цен и улучшению обслуживания.

Спустя десятилетие зазвучали требования положить конец монополии «Бэби Беллс» в области местной телефонии. Новые технологии - кабельное телевидение, сотовая (или беспроводная) связь, Интернет и, возможно, другие - предлагали альтернативы местным телефонным компаниям. Но экономисты говорили, что огромная власть региональных монополий препятствует развитию этих альтернатив. В частности, конкуренты не имели шанса на выживание без подключения, хотя бы временного, к существующим телефонным сетям, чему «Бэби Беллс» сопротивлялись различными способами.

В 1996 году конгресс отреагировал на эту ситуацию принятием закона о телекоммуникациях. Этот закон разрешал таким операторам междугородной/международной телефонной связи, как АТ&Т, а также владельцам кабельных телевизионных сетей и другим новым компаниям начать выход на рынок местной телефонии. По этому закону региональные монополии должны были разрешить новым конкурентам подключаться к их сетям. Чтобы региональные компании приветствовали конкуренцию, закон позволял им начать предоставление услуг междугородной/международной телефонной связи после возникновения конкуренции в их областях.

В конце 90-х годов было еще рано оценивать эффект от нового закона. Однако уже наблюдались некоторые признаки позитивных перемен. Многочисленные небольшие компании начали предлагать услуги местной телефонной связи, особенно в городах, где можно было работать с большим числом абонентов при небольших затратах. Число абонентов сотовой связи быстро возрастало. Появлялись бесчисленные провайдеры Интернет-услуг, подключавшие домашние компьютеры к Интернету. Но также происходили изменения, которые Конгресс не предвидел или не собирался инициировать. Многие телефонные компании объединялись между собой, а «Бэби Беллс» возводили всевозможные препятствия для конкуренции. Поэтому региональные компании медленно выходили на рынок услуг междугородной/международной телефонной связи. Тем временем для некоторых потребителей - в первую очередь проживающих в пригородах и сельских местностях, обслуживание которых ранее частично оплачивалось корпоративными и городскими абонентами, - дерегулирование приводило к повышению, а не снижению цен.

Банки - особый случай

Дерегулирование в области банковского бизнеса - особый случай. С одной стороны, банки - это частные предприятия вроде фабрик по производству игрушек или сталелитейных компаний. Однако при этом они играют центральную роль в экономике и влияют на благополучие всех граждан, а не только своих клиентов. С 30-х годов американцы разрабатывали регулирующие правила, отражающие особое положение банков.

Одним из наиболее важных регулирующих правил является страхование депозитов. В годы Великой депрессии спад американской экономики значительно усугубился, когда многочисленные вкладчики, обеспокоенные возможностью банкротства банков, где хранились их сбережения, попытались одновременно забрать свои средства. Совершая «набеги» на банки, испуганные вкладчики выстраивались на улицах и требовали выдачи денег. Многие банки, включая те, которые работали с осторожностью, обанкротились, потому что они не могли быстро конвертировать все свои активы для удовлетворения требований вкладчиков. В результате объем банковских кредитов компаниям и промышленным предприятиям сократился, что усилило экономический спад.

Страхование депозитов было призвано предотвращать такие «набеги» на банки. Правительство заявило о своей поддержке банковских депозитов - в настоящее время на сумму 100 000 долларов США. Теперь, если у банка возникают финансовые проблемы, вкладчики могут не беспокоиться. Государственный орган банковского страхования, известный как Федеральная корпорация страхования депозитов, расплачивается со вкладчиками, используя собранные страховые взносы самих банков. При необходимости правительство также использует общие налоговые доходы для защиты вкладчиков от потерь. Для защиты правительства от чрезмерных финансовых рисков регулирующие органы следят за деятельностью банков и отдают распоряжение о корректирующих мерах в тех случаях, когда банки подвергают себя чрезмерному риску.

Новый курс 30-х годов также породил правила, препятствующие участию банков в игре на рынке ценных бумаг и страховом бизнесе. Перед депрессией многие банки оказывались в тяжелом положении из-за слишком рискованных операций на фондовом рынке или предоставления ссуд промышленным компаниям, в которые инвестировали личные средства директора или менеджеры самого банка. Решив предотвратить повторение таких ситуаций, политики времен депрессии приняли закон Гласса-Стигалла, запрещавший соединение банковского, фондового и страхового бизнеса. Однако такие регулирующие правила стали оспариваться в 70-х годах, поскольку банки жаловались, что они будут терять клиентов, отдавая их другим финансовым компаниям, если не смогут сами предлагать широкий спектр финансовых услуг.

Правительство ответило на это предоставлением банкам большей свободы предлагать клиентам новые виды финансовых услуг. Затем в конце 1999 года Конгресс принял Закон о модернизации финансовых услуг, отменивший закон Гласса-Стигалла. Новый закон выходил за рамки той значительной свободы, которой банки уже пользовались, предлагая своим клиентам все услуги от банковского обслуживания потребителей до страхования и гарантированного размещения ценных бумаг на рынке. Закон разрешал банкам, страховым и фондовым компаниям образовывать финансовые объединения, способные предлагать целый спектр финансовых продуктов, включая взаимные фонды, акции и облигации, страховые полисы и кредиты на покупку автомобиля. Ожидалось, что этот новый закон, подобно законам о дерегулировании транспорта, телекоммуникаций и других отраслей, породит волну слияний среди финансовых организаций.

В целом законодательство Нового курса было успешным, и после Второй мировой войны американская банковская система выздоровела. Однако она снова столкнулась с проблемами в 80-х и 90-х годах - отчасти из-за общественного регулирования. После войны правительство стремилось стимулировать жилищное строительство, поэтому оно способствовало созданию нового банковского сектора - ссудо-сберегательной отрасли - для концентрации усилий в области долгосрочного кредитования жилищного строительства, известного как ипотека. Ссудо-сберегательный сектор столкнулся с одной важной проблемой: ипотечные кредиты обычно выдавались на 30 лет под фиксированную процентную ставку, в то время как большинство депозитов имело гораздо более короткие сроки. Когда процентные ставки краткосрочных кредитов превышают процентные ставки долгосрочных ипотечных кредитов, ссудо-сберегательные ассоциации могут терять деньги. Для защиты ссудо-сберегательных ассоциаций от такой возможности регулирующие органы решили контролировать процентные ставки по вкладам.

Некоторое время система работала хорошо. В 60-е и 70-е годы почти все американцы получали ссудо-сберегательное финансирование для покупки домов. Проценты по вкладам в ссудо-сберегательных ассоциациях оставались низкими, но миллионы американцев хранили деньги таким образом, потому что страхование депозитов делало эти вложения исключительно надежными. Однако в 60-е годы общий уровень процентных ставок начал подниматься из-за инфляции. К 80-м годам многие вкладчики начали стремиться к более доходным вложениям, они вкладывали сбережения в инвестиционные фонды денежного рынка и активы финансовых институтов, находящихся в собственности небанковских компаний. Это поставило банки и ссудо-сберегательные ассоциации в тяжелое финансовое положение, они не могли привлечь новые депозиты для покрытия своих крупных портфелей долгосрочных ссуд.

Реагируя на их проблемы, правительство начало в 80-х годах постепенно снимать ограничения с процентных ставок по банковским и ссудо-сберегательным депозитам. Однако если эта мера помогла этим организациям снова привлекать депозиты, она привела к большим и массовым потерям по портфелям ипотечных кредитов ссудо-сберегательных ассоциаций, которые в основном приносили меньшие проценты, нежели те, что выплачивались тогда вкладчикам ссудо-сберегательных ассоциаций. Опять в ответ на жалобы Конгресс ослабил ограничения на кредитование, чтобы ссудо-сберегательные ассоциации могли делать более прибыльные вложения. В частности, Конгресс позволил ссудо-сберегательным ассоциациям заниматься кредитованием потребителей, бизнеса и сделок с недвижимостью. Также были либерализованы некоторые регулирующие правила, определявшие, какой капитал должны резервировать ссудо-сберегательные ассоциации.

Боясь отстать от времени, ссудо-сберегательные ассоциации стали расширять сферу своей деятельности, заниматься столь рискованными операциями, как спекулятивные сделки на рынке недвижимости. Во многих случаях эти рискованные операции не приносили прибыли, особенно в периоды неблагоприятных экономических условий. Некоторые ссудо-сберегательные ассоциации были разворованы нечистоплотными руководителями. Многие ссудо-сберегательные ассоциации понесли значительные убытки. Правительство слишком поздно заметило назревающий кризис, потому что экономия бюджетных средств в сочетании с политическим давлением привела к сокращению штатов регулирующих органов.

Кризис ссудо-сберегательного сектора за несколько лет вырос в крупнейший за всю историю Америки финансовый скандал. К концу десятилетия большое число ссудо-сберегательных ассоциаций разорилось; к 1989 году прекратила свое существование примерно половина ссудо-сберегательных ассоциаций, действовавших в 1970 году. Обанкротилась и сама Федеральная корпорация страхования ссудо-сберегательных ассоциаций, страховавшая деньги вкладчиков. В 1989 году Конгресс и президент договорились о проведении за счет налогоплательщиков такой спасительной меры, как Закон о реформировании, укреплении и защите финансовых институтов ( FIRREA ). Этот закон предоставил 50 миллиардов долларов для закрытия разорившихся ссудо-сберегательных ассоциаций, полностью изменил аппарат регулирования сберегательных учреждений и наложил новые ограничения на формирование портфелей. Для ликвидации обанкротившихся организаций был создан новый государственный орган - Трастовая компания для урегулирования ( RTC ). В марте 1990 года в RTC было «вкачано» еще 78 миллиардов долларов. Однако оценки общих затрат, необходимых для «очистки» ссудо-сберегательного сектора, продолжали расти, доходя до отметки 200 миллиардов долларов.

Американцы извлекли несколько уроков из послевоенного опыта регулирования в банковской сфере. Во-первых, государственное страхование депозитов защищало мелких вкладчиков и способствовало сохранению стабильности банковской системы путем уменьшения опасности массового изъятия вкладов из банков. Во-вторых, контроль над процентными ставками не срабатывает. В-третьих, правительство не должно диктовать инвестиционным банкам, что им следует делать; напротив, политика инвестирования должна определяться, исходя из состояния участников рынка и экономических заслуг. В-четвертых, кредитование банками инсайдеров или компаний, связанных с инсайдерами, нуждается в строгом контроле и ограничении. В-пятых, разорившиеся банки следует закрывать как можно быстрее, расплачиваясь с их вкладчиками и передавая их ссуды другим, более здоровым кредиторам. Сохранение разоренных учреждений просто замораживает кредитование и может подавлять экономическую активность.

И наконец американцы считают, что хотя не следует, как правило, препятствовать краху неплатежеспособных банков, правительство все же несет постоянную ответственность за контроль над банками и должно предотвращать неоправданно рискованное кредитование, способное нанести ущерб всей экономике. В дополнение к прямому контролю регулирующие органы все активнее подчеркивают важность требований к величине собственного капитала банка. Требования к величине этого капитала не только обеспечивают банку средства, которые можно использовать для погашения убытков, но и заставляют владельцев банков действовать более ответственно, поскольку в случае разорения банка они теряют эти средства. Регулирующие органы также подчеркивают важность требований, согласно которым банки обязаны раскрывать информацию о своем финансовом положении; вероятность ответственного поведения банков повышается, если общество осведомлено об их деятельности и состоянии.

Защита окружающей среды

Регулирование деятельности, влияющей на окружающую среду - сравнительно новое явление в Соединенных Штатах, однако оно является хорошим примером государственного вмешательства в экономику в интересах общества.

С 60-х годов американцы проявляли возрастающую обеспокоенность относительно экологических последствий промышленного роста. Выхлоп все более многочисленных автомобилей, например, считался причиной смога и других форм загрязнения воздуха в больших городах. Загрязнение окружающей среды порождало то, что экономисты называют общественным бременем - бременем, которое должны нести не отдельные организации, а общество в целом. Поскольку сами участники рынка не способны решать такие проблемы, многие защитники окружающей среды заявляли, что охрана уязвимых земных экосистем - моральный долг правительства, даже если для этого необходимо пожертвовать определенной степенью экономического развития. Было принято множество законов, контролирующих загрязнение окружающей среды, включая закон о чистом воздухе 1963 года, закон о чистой воде 1972 года и закон о безопасной питьевой воде 1974 года.

Защитники окружающей среды достигли важной цели в декабре 1970 года, когда было учреждено Агентство по охране окружающей среды (АООС), объединившее в одном органе многие федеральные программы по защите окружающей среды. АООС устанавливает допустимые пределы загрязнения, обеспечивает их соблюдение правовыми средствами и устанавливает сроки, в течение которых загрязняющие предприятия должны привести свои выбросы в соответствие с нормами; поскольку большинство этих требований появилось недавно, для предприятий устанавливаются разумные сроки, иногда в несколько лет, для приведения выбросов в соответствие с нормами. АООС также имеет полномочия координировать и поддерживать исследования и мероприятия по защите окружающей среды, осуществляемые администрацией штатов и местными властями, частными и общественными группами, а также образовательными учреждениями. Региональные отделения АООС разрабатывают, предлагают и осуществляют утвержденные комплексные региональные программы по охране окружающей среды.

Данные, собранные с момента начала работы агентства, свидетельствуют о значительных улучшениях в состоянии окружающей среды; например, по всей стране снизился уровень практически всех веществ, загрязняющих воздух. Однако в 1990 году многие американцы считали, что для борьбы с загрязнением воздуха необходимы еще большие усилия. Конгресс принял важные поправки к закону о чистом воздухе, они были утверждены президентом Джорджем Бушем (1989-1993) и вступили в силу. Помимо прочего, эти законодательные акты содержали в себе основанную на рыночном подходе новаторскую систему обеспечения существенного уменьшения выбросов диоксида серы, порождающего так называемый кислотный дождь. Считается, что этот тип загрязнения способен наносить существенный ущерб лесам и озерам, особенно в восточных частях Соединенных Штатов и Канады.

Что дальше?

Раскол между либералами и консерваторами относительно общественного регулирования, вероятно, наиболее глубок в области регулирования охраны окружающей среды, безопасности на производстве и охраны здоровья трудящихся, хотя он распространяется и на другие виды регулирования. Правительство весьма энергично занималось общественным регулированием в 70-е годы, но президент-республиканец Рональд Рейган (1981-1989) старался ограничить этот контроль в 80-е годы и добился в этом определенного успеха. Регулирование, осуществляемое такими органами, как Национальная администрация безопасности движения на шоссейных дорогах ( NHSTA ) и Управление охраны труда ( OSHA ), существенно снизили свою активность на несколько лет, отмеченных такими событиями, как дискуссия о том, должна ли NHSTA вводить в действие федеральные нормы, требовавшие от производителей новых автомобилей установки подушек безопасности (устройств обеспечения безопасности, наполняемых газом для защиты находящихся в автомобиле людей при аварии). В конце концов требование об установке этих устройств было принято.

Общественное регулирование активизировалось после победы демократической администрации Клинтона на выборах 1993 года. Однако республиканская партия, в 1995 году впервые за 40 лет завладевшая Конгрессом, снова вынудила сторонников общественного регулирования занять оборонительные позиции. Это привело к новой осторожности в области регулирования в таких органах, как OSHA .

В 90-х годах АООС под существенным давлением законодателей стала заниматься скорее пропагандой охраны окружающей среды, нежели использовать жесткий регулирующий подход. Агентство вынудило производителей автомобилей и поставщиков электроэнергии уменьшить выброс копоти в атмосферу, оно работало над контролем загрязнений, вызываемых дождями и стоком сельскохозяйственных удобрений. Тем временем сторонник охраны окружающей среды Эл Гор, вице-президент во время двух сроков правления президента Клинтона, поддерживал политику АООС, настаивая на уменьшении загрязнения воздуха ради сдерживания глобального потепления, создании суперэффективных автомобилей с минимальным выбросом загрязняющих веществ и стимулировании использования общественного транспорта.

Тем временем правительство пыталось использовать ценовые механизмы для достижения целей в области регулирования, надеясь, что такой подход окажется менее болезненным для участников рынка. Оно разработало систему «экологических кредитов», позволявшую, например, компаниям продавать эти кредиты друг другу. Компании, способные удовлетворять экологическим требованиям с наименьшими затратами, могли продавать кредиты другим компаниям. Чиновники надеялись, что такой подход позволит наиболее эффективно снижать общее загрязнение окружающей среды.

Экономическое дерегулирование сохраняло определенную привлекательность в конце 90-х годов. Многие штаты отказались от регулирования деятельности поставщиков электроэнергии, что оказалось весьма сложной задачей из-за разделенности обслуживаемых областей. Дополнительные сложности были связаны с объединением общественных и частных энергосистем, а также большой стоимостью строительства предприятий по производству электроэнергии.