ЗЕЛЕНЫЕ ДИВИДЕНДЫ” В РОССИИ: ВЗГЛЯД СО СТОРОНЫ

Г. Титова,
Научно-исследовательский Центр экологической безопасности РАН, Санкт-Петербург

(Рецензия на книгу Бенуа Боске “Экологизация налоговой системы в России”. Серия публикаций Департамента природоохранной политики и экспертизы Российского представительства WWF . — М., Русский университет, 2001. — Вып. 3, ч. II . — 116 с.)

Западные экономисты все большее внимание уделяют проблеме экологизации, или “позеленения” налоговых систем. Они склоняют свои правительства к проведению реформы в системе государственных финансов, которая позволила бы перенести основную налоговую нагрузку на платежи за природные ресурсы ( resource taxes ) и сделать “зеленые дивиденды” ( green dividends ) важным источником для финансирования экологических и социальных потребностей. Их усилия не напрасны: сегодня многие из политиков не только поддерживают эти идеи, но и принимают меры к тому, чтобы воплотить их в жизнь.

  Судя по заявлениям о намерениях российских властей, необходимость экологизации налоговой системы и переноса налогового бремени на ресурсные платежи в природопользовании и в нашей стране приобрела характер очевидности, свойственной геометрическим аксиомам (см. программы Правительства РФ о развитии российской экономики, принятые после 1995 года, а также послание Президента РФ Совету Федерации 2001 года). Однако, похоже, слова по сложившейся в последние годы традиции расходятся с делом, поскольку доля ресурсных платежей в бюджетах разного уровня ничтожна (не превышает 4%) и не соответствует природно-ресурсному потенциалу России.

Почему происходит подобное и что же нужно сделать для того, чтобы изменить пагубное для российской экономики положение вещей? Ответить на этот вопрос попытался в своей новой книге сотрудник московского представительства Всемирного банка Бенуа Боске.

Экологизацию налоговой системы автор связывает с повышением роли платежей за загрязнение окружающей среды и платежей за право пользования природными ресурсами (или рентных платежей) в формировании бюджетов разных уровней. Рентные платежи он называет “исходными” налогами (они взимаются в начале производственного процесса), а платежи за загрязнение — “конечными” (в конце трубы).

И те, и другие платежи способны в той или иной мере заменить налоги на корпоративный доход, оплату труда, НДС и другие налоги на труд и капитал. Это, считает автор, в итоге позволит получить “двойной дивиденд”: оздоровление и экономики, и состояния окружающей среды.

Для обоснования направлений экологизации российской налоговой системы Боске анализирует результаты этого процесса в Европе. Он делает вывод, что экологизация налоговых систем в европейских странах должна базироваться не столько на налогообложении ренты, сколько на росте поступлений в бюджет от платы за загрязнение. В настоящее время уже 8 стран Европы — Дания, Финляндия, Германия, Италия, Голландия, Норвегия, Швеция и Великобритания — частично заменили налоги на труд и капитал платежами за загрязнение. Правда, сдвиг налогов пока не слишком велик и варьирует от 0,2 % общей суммы налогов (Франция) до 5% (Дания). И все же, несмотря на это, здесь важно то, что начался поступательный процесс рециклирования налогов и экологические налоги будут постепенно теснить другие. Так, Франция, у которой сдвиг налогов наименьший, уже в 2001 году планирует ввести экологический налог на электроэнергию и за счет этого сократить подоходный налог.

Однако автор полагает, что экологизация налогов в России “должна проводиться не совсем так, как в Европе”. Дело в том, что плата за загрязнение в России по сравнению с развитыми европейскими странами ничтожно мала: в 1997 году средний уровень этих платежей на душу населения в европейских странах составлял $9,44, тогда как в странах СНГ, включая Россию, — $0,16. В 1999 году в России на поступления от платы за загрязнение приходилось не более 0,04% консолидированного бюджета, тогда как на плату за ресурсы — 3,7%, т.е. в 10 раз больше.

Поэтому, считает Боске, плата за загрязнение в России не способна существенно повлиять на уровень бюджетных поступлений. К тому же рост платы за загрязнение может негативно сказаться на развитии производства, да и в конечном итоге они будут взиматься из кармана потребителя. Иное дело с рентными платежами. При корректном их введении они могут стать реальным источником доходов бюджета. Их доля в соответствии с налогооблагаемым потенциалом России, по расчетам аналитиков, может достигнуть как минимум 30% консолидированного бюджета, а со временем подняться еще выше. Этот путь более предпочтителен еще и потому, что существующие в России обстоятельства благоприятствуют такому направлению проведения налоговой реформы:

1. Государство все еще является главным собственником ресурсов, что значительно облегчает политику их налогообложения.
2. Налоговое законодательство находится в стадии доработки, поэтому на данном этапе его изменение не будет болезненным для экономики.

С учетом этого Боске делает вывод (и с этим нельзя не согласиться): в России большие надежды должны связываться именно с рентноориентированными налогами.

Напомним, что рентные платежи призваны к изъятию в доход государства дифференциальной ренты от использования земли и других природных ресурсов. Чтобы читателю, далекому от экономики, стало более понятно, почему Боске связывает рост доходов государственного бюджета в России именно с рентными платежами, имеет смысл кратко изложить азы экономической теории, на базе которой автор строит свои аналитические расчеты и умозаключения.

Формула общественного богатства, которое может стать потенциальной базой для частичного изъятия в бюджет в целях перераспределения и удовлетворения тех или иных потребностей общества, имеет следующий вид: богатство = рента + зарплата + доход на вложенный капитал. Три основные составляющие богатства представляют собой единую ценностную субстанцию, являются основой других доходов и взаимозаменяемы как источники налогообложения. Поэтому у государства, исходя из складывающихся обстоятельств, существует возможность выбора оптимальной для общества системы налогов за счет переноса налогового бремени на ту или иную составляющую богатства.

Что касается избыточного рентного дохода (или ренты), то он возникает из-за существенных различий земли и других природных ресурсов по плодородию (продуктивности) и местоположению относительно рынков сбыта. Это приводит к тому, что равновеликие затраты труда и капитала в природопользовании дают различные экономические результаты. При этом дифференциация доходов, получаемых на лучших и худших (предельных) участках природопользования, настолько велика, что требует вмешательства государства для выравнивания экономических условий пользования природными богатствами. Если этого не происходит, возникает питательная среда для перераспределения ренты в теневой экономике, что, собственно, и имеет место как на Западе, так и в России.

Поскольку рентный доход создается “трудом” природы и развитием общественной инфраструктуры, каждый человек по праву рождения может претендовать на равную его долю. Принцип обеспечения равенства в обладании дарованными природой богатствами был предложен экономической теорией почти три века назад. Этот принцип гласит, что право эксклюзивного пользования природными преимуществами должно оплачиваться обществу адекватно тем доходам или престижному положению, возможность получения которых связана с этим правом. Частный предприниматель может претендовать только на те доходы, что прирастают за счет интеллекта, труда и дополнительных вложений рукотворного капитала.

Рентноориентированная система налогов многими экономистами признается наиболее справедливой и эффективной. По мнению Боске, такое отношение базируется на следующих обстоятельствах. Во-первых, рента — это чистая прибавочная стоимость сверх цены производства (т.е. издержек, включающих среднеотраслевую норму прибыли). Иными словами, в случае с рентой налогами изымается незаработанная сверхприбыль. Во-вторых, изъятие ренты в пользу общества не нарушает принципов свободы рыночной торговли и меньше всего искажает экономику. В-третьих, перенос бремени налогов на ренту позволяет снять их давление с оплаты труда, что обеспечивает рост благосостояния большинства населения. В-четвертых, снижение налогов на корпоративную прибыль открывает путь к росту инвестиций в производство и возможностей обеспечения занятости. В-пятых, осуществить сбор ренты можно с меньшими затратами, нежели налоги с других доходов. Так, в отличие от ренты, прибыль легко скрыть от налогообложения посредством преднамеренного раздувания производственных расходов. И в-шестых, налоги на труд и капитал (в отличие от налогообложения ренты) не служат стимулом к ресурсосбережению.

С точки зрения администрирования и возможности управления их сбором рентные платежи имеют преимущество не только в сравнении с налогами на труд и капитал, но и с платежами за загрязнение, поскольку используемые запасы природных ресурсов проще оценить достоверно, чем объемы загрязнения и ущерб окружающей среде, необходимый для исчисления компенсационных платежей.

В пользу рентноориентированного налогообложения свидетельствует и то, что изъятие ренты в бюджет лучше всего обеспечивает баланс частных и общественных интересов, поскольку, как правильно отмечает Боске, рента представляет собой “общественную собственность”, которая может использоваться не только на удовлетворение социальных нужд, но и централизованно реинвестироваться в развитие сырьевых и перерабатывающих отраслей с пользой для общества в целом.

Поэтому рост прибылей частных компаний за счет присвоения ренты должен рассматриваться как незаконное посягание на то, что принадлежит обществу. Учитывая, что две трети государственного бюджета России формируются в сырьевых отраслях, переход к формированию бюджета преимущественно за счет рентных платежей имеет большие перспективы. Боске полагает, что таким путем удалось бы значительно повысить жизненный уровень населения, смягчить проблему безработицы и нищеты. Для целевого аккумулирования средств, необходимых для решения социальных и экологических задач, он предлагает воспользоваться опытом западных стран. Ряд из них создали за счет ресурсных платежей специальные фонды, взимая с которых, как с капитала, банковский процент, государство выплачивает каждому жителю ежегодную сумму дивидендов. Речь идет о нефтяных фондах Норвегии и Аляски, а также об угольном трастовом фонде Монтаны.

И вместе с тем на Западе до сих пор не в полной мере реализована идея преимущественного формирования доходов государства за счет налогообложения ренты. Многие финансовые аналитики объясняют подобное положение вещей острой борьбой, которая ведется между крупными земельными собственниками, спекулянтами, коррумпированными чиновниками и иными дельцами теневой экономики за обладание дармовыми рентными доходами (т.е. получаемыми без дополнительных затрат труда и капитала).

К тому же, как отмечает Боске, многие страны с развитой экономикой вынуждены повышать ставки налогов на труд и капитал, поскольку в значительной части исчерпали запасы природных ресурсов. Основная часть общественного богатства в них прирастает за счет использования высоких технологий и интеллектуальной ренты, позволяющих создавать значительную добавленную стоимость от глубокой переработки природного сырья. Эти страны, естественно, заинтересованы в поступлении дешевого природного сырья и, получая его, тем самым присваивают ресурсную ренту государств — поставщиков сырья. Подобная схема позволяет развитым странам компенсировать несовершенство собственных налоговых систем.

В отличие от них у реформирующей общественные отношения России, где в начале перестройки перечисленные персонажи теневой экономики еще не набрали силу, ничто не мешало поставить ренту на службу обществу. Еще в 1991 году тридцать видных западных экономистов, включая четырех лауреатов Нобелевской премии, обратились к Президенту СССР М. С. Горбачеву с открытым письмом, в котором пытались привлечь его внимание к рентноориентированной системе налогов и призывали не спешить с копированием действующих на Западе налогов, многие из которых угнетают развитие производства. К таким налогам они относили налоги на корпоративную прибыль, оплату труда, капитал, объемы продаж. Авторы письма предупреждали, что западные налоговые системы позволяют частному сектору присваивать б o льшую часть земельной ренты и мешают их странам процветать в должной мере, в связи с чем перенесение аналогичной налоговой практики в страну с переходной экономикой может привести к самым негативным последствиям * .

Однако российское государство поступило по-иному. Оно позволило расхищать то, что принадлежит обществу, в масштабах, поражающих воображение.

Книга Боске насыщена фактами, цифрами и примерами по возможностям реформирования системы налогов в России. Он обстоятельно проанализировал сферу лесо-пользования. Несомненный интерес представляют расчеты фактических и потенциально возможных рентных платежей за пользование лесным фондом на Севере и Северо-Западе России.

Хотелось бы, чтобы те, кто принимает государственные решения, обратили внимание на приводимые в книге цифры ущерба, который наносит российской экономике частное присвоение ренты. Особенно велик ущерб в нефтяном секторе, где в 1999 году от каждой добытой тонны нефти частные лица присвоили доход порядка $30, за счет чего российский бюджет недополучил $11 млрд. (или 22% доходов консолидированного бюджета). Нелегальные рубки леса оцениваются в 20—30% от общего объема заготовок. При этом, как полагает автор, потери бюджета от нелегальных оборотов следует оценивать по двойным минимальным ставкам платы за пользование лесным фондом.

Поэтому устранение возможностей для частного присвоения ренты может значительно пополнить государственную казну. Кроме этого, автор связывает значительный рост бюджетных поступлений с развитием сферы переработки сырья. Для демонстрации абсурдно-сти положения вещей он сравнивает запасы леса с объемами выпуска бумаги и картона в России с некоторыми из развитых стран. В частности, США, где запасы леса составляют менее трети российских, вырабатывают бумаги и картона в 35 раз больше. В Финляндии при запасах леса в 50 раз меньших производство картона и бумаги в 5 раз больше российских объемов.

Еще одной мотивацией для развития перерабатывающих мощностей в России является отсутствие покупателей сырья внутри страны, что позволяет западным деревообрабатывающим фирмам навязывать заниженные цены на лес. По мнению автора, подобным образом строит свое благополучие Финляндия, являющаяся главным импортером российского леса на Севере и Северо-Западе России. Она удерживает монопольно низкие цены на чужую древесину и оберегает леса от вырубки, установив ставки платы за пользование собственным лесным фондом на уровне, в 36 раз превышающем российский ($18 против $0,5).

Боске считает, что низкие ставки платежей за древесину в России, составляющие всего 2—3% от цены ее реализации, устраивают тех, кто присваивает ренту: лесозаготовителей, многочисленные торговые посреднические фирмы, покупателей древесины, включая перерабатывающие предприятия, транспортные предприятия (железнодорожные тарифы в начале 90-х в несколько раз превышали продажную цену леса), ну и, естественно, коррумпированных чиновников. И они, полагает автор, будут всячески препятствовать наведению порядка в пользовании лесами.

Боске неоднократно подчеркивает, что некоторые из его расчетов носят ориентировочный характер, поскольку в России отсутствует статистика, позволяющая контролировать использование природных богатств и взимать адекватные налоги. Поэтому возможности изъятия ренты он связывает прежде всего с наведением элементарного порядка в сфере учета и отчетности.

Изучив состояние дел с природопользованием в России, автор приходит к мысли о том, что система “человек—природа” не может развиваться спонтанно. Поэтому кроме упорядочения статистической отчетности он называет и другие меры, необходимые для экологизации налоговой системы. Они связаны с регламентирующими действиями государства и включают:

• создание возможностей для определения нормативных затрат (цен) на заготовку леса (автора книги поражает то обстоятельство, что действующий в России порядок бухгалтерского учета позволяет фирмам включать в перечень производственных издержек расходы, не связанные с заготовкой леса);
• обстоятельную ревизию (инвентаризацию) лесных запасов;
• планирование рационального использования лесных ресурсов;
• устранение монополизма и создание условий для конкуренции на лесном рынке;
• увеличение инвестиций в виды деятельности, связанные с переработкой леса, за счет рентных платежей.

Боске приходит еще к одному выводу: в стране, где так много времени уходит на введение новых экономических методов, следовало не упразднять ранее действовавшие механизмы государственного регулирования лесопользованием, а эволюционно их совершенствовать. Поразительно, что рекомендации по необходимости ужесточения государственного регулирования в сфере природопользования дает исследователь, воспитанный на принципах либеральной экономики. Это свидетельствует о том, какого немыслимого уровня достигла в России либеральная разнузданность. Отсюда вытекает еще один вывод: либерализм хорош в мотивации действий частных предприятий, но не годится там, где речь идет об использовании того, что принадлежит обществу.

Кроме изложенного в книге Бенуа Боске еще много фактов, достойных обсуждения. Книга небезупречна. При желании в ней можно найти терминологические неточности и редакционные погрешности, однако, все это простительно. Автор сделал многое из того, что обязаны делать органы государственного управления в России. Да к тому же, преуспев в критиканстве всего и вся, мы, похоже, в период разгула псевдодемократии разучились работать созидательно. Тогда как главный вывод по прочтении книги: чтобы выжить и преуспеть, надо многое исправить в сфере природопользования, т.е. засучив рукава трудиться. Она дает ответ на вопрос, что делать. В этом плане книга интересна не только для политиков и экономистов, но и для экологов и простых граждан, от выбора которых зависят решения правительства.

* С этим письмом можно ознакомиться в Еженедельном бюллетене Аналитического центра администрации президента России по социально-экономической политике (1993, № 7, с. 18—20), в брошюре Ф. Харрисона, Г. Титовой и Т. Роскошной ““Мертвый груз” экономики” (СПб, 1999) и в монографии М. Гэффни, Г. Титовой и Ф. Харрисона “За кулисами становления экономических теорий. От теории — к коррупции” (СПб, 2001) .

http :// www . biodiversity . ru / publications / odp / archive / n 3(22)/ st 13. html