Проблемы теории и практики управления 2/99

Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности: опыт Японии

ОЛЕГ ИВАНОВ
кандидат экономических наук,
заместитель директора Департамента
экономического сотрудничества МИД РФ

• Государство – главный организатор и контролер внешнеэкономической деятельности
• Широкий арсенал методов государственного регулирования обеспечивает высокую эффективность управления
• Многие рациональные элементы японского опыта могут быть использованы в России при условии всестороннего учета ее национальных особенностей

Активное участие государства в организации и осуществлении внешнеэкономической деятельности (ВЭД) – характерная особенность Японии на протяжении последних четырех десятилетий. Государственное регулирование охватило практически все стадии ВЭД, начиная от анализа ситуации в стране и за рубежом, выработки внешнеэкономической стратегии, определения структурных и географических приоритетов и кончая использованием широкой системы мер контрольно-регулирующего и финансово-стимулирующего характера.

Продуманная государственная политика регулирования ВЭД стала одним из главных рычагов превращения внешнеэкономических связей в действенный фактор развития страны. Она способствовала интеграции Японии в мировое хозяйство с максимальным учетом национальных интересов, превращению ее во влиятельного участника мирохозяйственных связей, крупный международный экономический, научно-технический, финансовый и торговый центр.

В практике государственного регулирования ВЭД используется широкий арсенал взаимно дополняющих методов – законодательных, административно-правовых, экономических, неформальных, что позволяет обеспечивать достижение поставленных целей.

Законодательная и административно-правовая регламентация

Японская практика регулирования ВЭД опирается на широкую нормативно-правовую базу. Система мер законодательного и административно-правового регулирования представляет собой иерархическую пирамиду, которую венчает Закон о валютном обмене и внешней торговле , определяющий общую концепцию государственного регулирования и носящий рамочный характер.

Поскольку в этом законе содержится принцип свободной и многосторонней торговли, фигурирующий в основных международных договоренностях о либерализации и в кодексах МВФ, ОЭСР, ГАТТ/ВТО, его можно считать либеральным. Исходя из принципа свободы внешнеэкономических операций, при нормальных условиях он предусматривает лишь минимально необходимый государственный контроль. Введение системы лицензирования трансакций допускается лишь при чрезвычайных обстоятельствах (например, при резком ухудшении платежного баланса страны).

Нося рамочный характер, закон делегирует полномочия детального регулирования ВЭД в тех или иных областях подзаконным актам. Такое “распределение обязанностей”, по мнению японцев, позволяет более полно учитывать и адекватно реагировать на изменения в международной экономической обстановке и новые моменты в развитии национального хозяйства.

“Второй этаж” законодательных актов составляют законы, регулирующие основные блоки ВЭД : экспортно-импортные операции; таможенно-тарифную сферу; обслуживание внешней торговли (законы об экспортной инспекции, страховании внешней торговли, чрезвычайных мерах по развитию импорта и расширению прямых иностранных инвестиций в Японии, банках, страховом бизнесе, ценных бумагах и биржах и пр.); стандарты и технические требования (Закон о промышленной стандартизации и др.); права интеллектуальной собственности (законы о патентах, авторских правах и т.д.).

В основании пирамиды лежат многочисленные нормативные акты, принятые в развитие и во исполнение упомянутых выше законов. К ним относятся в первую очередь постановления правительства, приказы и распоряжения министерств и т.п.

Наличие как комплексного закона о ВЭД, так и законодательных актов, регулирующих практически все ее формы, сочетание их с детализированной системой нормативных актов и неформальными методами регулирования исключают “пробелы” в административно-правовом обеспечении этой сферы.

Таможенное регулирование ВЭД тесно увязывается с задачами структурной перестройки экономики. Несмотря на относительное снижение роли тарифного регулирования внешнеэкономических связей по сравнению с периодом 60-70-х годов, таможенный тариф остается важным инструментом защиты национальных производителей в целом ряде “чувствительных” отраслей, прежде всего в аграрном комплексе. Решению поставленных задач содействует широкая дифференциация ставок таможенного тарифа.

Выполняя международные договоренности в рамках ГАТТ/ВТО о “взаимном тарифном разоружении”, Япония в то же время сохраняет активное нетарифное регулирование импорта. В качестве эффективного средства его ограничения широко применяется система строгих технических и других специальных требований относительно стандартов, сертификации, инспекции качества, техники безопасности и т.д.

Система мер содействия и стимулирования

Эффективность государственного регулирования ВЭД во многом обеспечивается за счет выработки обоснованной внешнеэкономической стратегии с всесторонним учетом интересов и возможностей страны на отдельных этапах ее развития и на перспективу.

В качестве главной цели внешнеэкономической политики на 90-е годы провозглашено активное участие страны в создании и развитии нового международного экономического порядка. Речь идет о выработке международных правил, способствующих глобализации деловой активности и размыванию экономических границ; формировании новых норм движения капитала и зарубежных инвестиций, технологий; защите прав интеллектуальной собственности; гармонизации стандартов. Большое значение придается таким вопросам, как усиление координации макроэкономической и валютно-финансовой политики развитых стран, укрепление международной экономической системы, урегулирование внешнеторговых дисбалансов, поддержка развивающихся экономик. Важное место отводится адекватному ответу на проблемы “Восток – Запад”, поддержке усилий восточноевропейских стран по интеграции в мировое хозяйство, консультативно-технической помощи российским реформам.

Большую роль играют экономические рычаги регулирования ВЭД. Эффективным инструментом кредитования экспортно-импортных операций и зарубежного инвестирования японских компаний является Эксимбанк Японии. В стране действуют системы налоговых льгот, в том числе не имеющие аналогов в мире, ориентированные на стимулирование как экспорта, так и импорта.

Развитию ВЭД способствует крупнейшая в мире по своим масштабам, диверсифицированная система государственного страхования торговли и инвестиций, надежно ограждающая интересы национальных операторов от различного рода рисков. Она включает общее страхование торговли, страхование валютных рисков, экспортных векселей, экспортных облигаций, авансовых платежей за импорт, зарубежных инвестиций, кредитов зарубежным предприятиям.

Количество страховых полисов, выданных за период с 1950 до середины 90-х годов, составило свыше 20,3 млн, а общая сумма страхования достигла порядка 317 трлн иен. Охват внешней торговли государственным страхованием (доля застрахованных поставок в общем объеме экспорта) в начале 70-х годов доходил до 70%, в 80-е годы несколько снизился, а в начале 90-х годов в связи с введением новых видов государственного страхования вновь поднялся до 45%. Все приведенные показатели – самые высокие в мире.

Государство выступает также организатором системы обслуживания внешнеэкономических связей и финансирует эту деятельность из бюджетных средств. Данная система носит разветвленный характер, охватывая такие сферы деятельности, как сбор и анализ маркетинговой информации, оказание информационно-консультационных услуг, организация рекламно-выставочной работы. Она содействует повышению эффективности ВЭД, приобщению к ней новых участников.

Важным направлением государственного участия во ВЭД является информационное обеспечение коммерческой работы, сбор и анализ зарубежной коммерческой информации. К этой широкомасштабной деятельности привлекаются Министерство иностранных дел, Министерство внешней торговли и промышленности, Управление науки и техники, Управление экономического планирования и другие организации.

Особое место в этом ряду занимает Японская организация содействия развитию внешней торговли (ДЖЕТРО), созданная в 1958 г. Она является некоммерческой и полностью финансируется правительством. ДЖЕТРО занимается изучением мировых товарных рынков, сбором и анализом маркетинговой информации, организацией выставок японских товаров за рубежом и торговых выставок других стран в Японии, рекламной и издательской работой. 79 представительств ДЖЕТРО работают в 56 странах мира. В самой Японии имеется 33 отделения этой организации.

Обладая развитой сетью различного рода учреждений во многих странах, ДЖЕТРО представляет собой один из крупнейших в мире источников деловой информации. Ее базы данных оперируют огромным количеством сведений, в том числе обширными перечнями зарубежных экспортеров и японских импортеров. ДЖЕТРО имеет 31 информационный центр на территории Японии и 28 за рубежом.

Институциональные основы регулирования

Эффективность японского внешнеэкономического комплекса в значительной мере зависит от прочности институциональных основ ВЭД. В системе органов государственного управления этой сферой можно выделить административные, координационные и консультативные.

Среди государственных административных органов особое место занимает Министерство внешней торговли и промышленности (МВТП), которое разрабатывает и координирует промышленную и внешнеторговую политику страны. МВТП обеспечивает развитие торговых отношений с зарубежными странами, решает связанные с внешней торговлей валютные вопросы, содействует производству экспортных товаров, устанавливает квоты на импорт лицензируемых товаров, выдает разрешения на импорт, определяет соответствующие правила торговли.

Данное министерство играет ключевую роль в планировании и структурной перестройке экономики в сторону приоритетного развития внутреннего рынка, высокотехнологичных и непроизводственных отраслей, увеличения экспорта при одновременном росте зарубежных инвестиций, расширения производства за рубежом, создания конкурентоспособной информационноемкой экономики, сокращения внешнеторгового дисбаланса и уменьшения зависимости от импорта сырьевых товаров и энергоресурсов.

Последовательность и согласованность реализации торгово-экономической политики в значительной мере обеспечивается за счет тесной межведомственной координации правительственных органов. Среди межведомственных координационных структур – Торговый совет, Совещание министров по экономическим вопросам, Совместный штаб правительства и правящей партии по проведению структурных реформ и др.

Особенностью японской системы государственного управления ВЭД является наличие большого числа (более 200) консультативных органов, функционирующих на различных уровнях, вплоть до правительства и премьер-министра. Они включают в свой состав не только бюрократов, но и представителей общественных, деловых, академических кругов и играют важную роль в достижении консенсуса по вопросам внешнеэкономической политики.

Японская система регулирования ВЭД отличается особой парадигмой взаимодействия государства и бизнеса. В ее основе – принятие частным сектором важнейших стратегических направлений государственной политики, своего рода “государственный менталитет” этого сектора. Такая модель регулирования, использующая не только жестко административные меры и методы, но и дополняющие их “мягкие” формы, позволяет значительно повысить эффективность государственной политики, органично сочетая ее с законами рынка.

Японская практика
и российские проблемы

Рациональные элементы государственного регулирования в Японии, на наш взгляд, могут быть использованы в России, разумеется, при всестороннем учете ее национальных особенностей.

Речь идет в целом о необходимости повышения роли государства в организации и осуществлении ВЭД, особенно в кризисные, переходные и стабилизационные периоды. Применительно к российским условиям это означает не возврат к системе государственной монополии на ВЭД, а усиление организующего и контролирующего начал. Представляется оправданным усиление государственного участия в определении и реализации целей, приоритетов, основных направлений структурной политики, ее тесной увязке с внешнеэкономическим регулированием.

Очень важно, по нашему мнению, укрепить в России законодательную и нормативно-правовую основу государственного регулирования ВЭД. Желательно разработать и принять комплексный закон о ВЭД, подвести законодательную базу под те формы внешнеэкономических связей, которые еще не имеют законодательной регламентации (экспорт капитала, торговля лицензиями и др.). Позитивную роль может сыграть внесение изменений и дополнений в ряд важных действующих законов, в частности в закон о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также ускорение выработки министерствами и ведомствами нормативных актов, конкретизирующих положения законов, указов президента, постановлений правительства.

Целесообразно укрепить институциональные основы государственного регулирования ВЭД, хотя первые шаги в этом направлении (создание с учетом японской модели Министерства промышленности и торговли) не получили продолжения. Стоит внимательнее присмотреться и к японскому опыту функционирования координационных органов. В частности, было бы оправданным создать вместо многочисленных и нередко дублирующих друг друга правительственных и межведомственных комиссий по различным вопросам ВЭД одной правительственной комиссии или совета по внешнеэкономическим связям во главе с премьером или первым вице-премьером. Задача этого органа – координация деятельности всех российских министерств и ведомств, занимающихся отдельными областями ВЭД.

В России назрела потребность в формировании общегосударственной системы информационного обеспечения внешнеторговой деятельности, финансируемой за счет средств федерального бюджета (возможно, с привлечением ресурсов предпринимательских структур) и управляемой специальным уполномоченным органом (аналогичным японской ДЖЕТРО). Необходимое условие эффективного функционирования такой системы – создание широкой сети информационно-консультативных служб.

Думается, что необходимо в полной мере использовать практику Японии по защите внутреннего рынка. Она служит, в частности, подтверждением тому, что эффективное осуществление регулирующих и контрольных функций в сфере ВЭД возможно лишь при условии задействования всего спектра существующих в этой области инструментов. В России, где государственными органами применяется сравнительно узкий набор средств регулирования, было бы полезным освоить и взять на вооружение весь их арсенал, в том числе нетарифные, административные методы, дающие значительный эффект.

Опыт Японии свидетельствует и о том, что экономические меры, в том числе финансовое содействие, налоговые льготы и др., являются действенным средством мобилизации экспортного потенциала страны. Несомненно, интересам российских экспортеров отвечали бы скорейшая выработка и практическое использование механизмов кредитования экспорта, предоставления государственных гарантийных обязательств, страхования торговли и инвестиций от коммерческих и политических рисков.