Экономическая политика: стратегия и тактика

Проблемы теории и практики управления 4/97

Где искать философский камень роста?

ОЛЕГ БОГОМОЛОВ
действительный член Российской академии наук,
директор Института международных экономических
и политических исследований РАН

• Увеличение производства - вопрос судьбы России
• Переход к подъему решающим образом зависит от роли государства, его стратегии и действенности регулирования
• Во многих странах сочетание государственного интервенционизма и либерализации дали позитивные результаты

То, что богатство народов определяется их способностью производить как можно больше товаров, стало со времен Адама Смита и Давида Рикардо азбучной истиной. Поэтому беспрецедентный за весь в. спад производства в России, продолжающийся уже который год подряд, внушает самые безрадостные мысли. Он свидетельствует о провале политики либерально-радикального преобразования доставшейся нам в наследство от коммунистических времен экономики. Увеличение производства становится вопросом судьбы России.

Но где искать тот философский камень, который поможет перевести падение в подъем? Заверения, что, сведя инфляцию к минимуму, страна вступит в полосу экономического роста, не оправдываются. Обещанный поток иностранных капиталов все еще заставляет себя ждать. Собственные инвестиции из года в год сокращаются и опустились ниже критического уровня. Свободные средства населения и частного бизнеса вкладываются не в производство, а крутятся в сфере банковских операций с государственным казначейскими обязательствами или "убегают" за рубеж.

Все это убеждает в том, что придание нашей экономике импульса роста относится к далеко не простым задачам, в решении которых нельзя рассчитывать на русский "авось", а надо полагаться на активную и продуманную государственную политику . Подобная политика в 30-е годы помогла Рузвельту вывести США из самой тяжелой и разрушительной для них депрессии. К сожалению, у нас политики и экономисты продолжают спорить, нужна ли особая государственная политика активизации производства, а если нужна, то какая. Похоже, что правительство все еще надеется обеспечить переход к экономическому росту в рамках прежнего курса.

Ввиду сложности задачи оживления экономики после пережитых ею катаклизмов на ум приходят слова поэта, предупреждавшего: "бойся того, кто скажет: я знаю, как надо". И все же о важнейших предпосылках роста нельзя не сказать.

Предпосылки роста

Такая крупная страна, как Россия, не может базировать рост на экспортной экспансии, что характерно для новых индустриальных государств Азии. Вывоз топлива и сырья в обмен на продовольствие и другие необходимые нам готовые товары позволяет продержаться на плаву, но не открывает перспективы для устойчивого процветания. Его основой, как свидетельствует мировая практика, могут стать научно-технический прогресс и развитие отраслей промышленности, использующих высокие технологии. В российских условиях они должны работать прежде всего на внутренний рынок. Рассчитывать на наращивание экспортного потенциала на доступных нам рынках газа, нефти, другого ценного и невосполнимого сырья, а также вооружений как на главный фактор экономического подъема было бы близоруко. Следовательно, приходится ориентироваться на развитие внутреннего рынка , ограждая его от неоправданной и недобросовестной конкуренции импортных товаров, поощряя внутренние инвестиции, помогая жизнеспособным предприятиям стать конкурентоспособными по отношению к импорту.

Чтобы экономика начала расти, должен появиться платежеспособный спрос , обеспечивающий загрузку имеющихся и создание новых мощностей. Источником дополнительного спроса могли бы стать государственные заказы, например, на строительство объектов производственной инфраструктуры, дорог, портов, систем связи, а также жилья при условии, что государство сумеет выбраться из бюджетного кризиса. В интересах постепенного расширения спроса следует проводить и политику доходов населения, направляя дополнительную покупательную способность граждан туда, где она вызовет увеличение производства и предложения товаров и услуг и не будет провоцировать инфляцию.

Разумеется, экономического роста не может быть без новых инвестиций , а их самих без определенной степени политической стабильности и уверенности инвесторов в устойчивости и разумности правил деловой игры, особенно налогообложения, непосильное бремя которого сегодня душит производство. Действительность такова, что оказавшееся финансовым банкротом и погрязшее во внутренних и внешних долгах государство вынуждено прибегать к контрпродуктивным с точки зрения перехода к росту шагам. Оно забирает под сверхвысокие проценты с кредитного рынка капиталы для далеко не продуктивных целей, усиливает налоговое бремя, распродает по дешевке, в том числе и иностранным компаниям, перспективные в отношении доходов и роста предприятия и даже целые отрасли промышленности. Поэтому оздоровление государственной машины и ее финансов относится наряду со сказанным выше к важнейшим предпосылкам вступления страны на траекторию подъема.

Переход к подъему решающим образом зависит от того, какую роль сможет сыграть государство. Безусловно, в российской экономике уже сегодня спонтанно возникают отдельные точки роста, особенно там, где имеется возможность сбыть продукцию на внешних рынках. Но для общего подъема этого недостаточно. Он может стать результатом продуманной государственной стратегии , подкрепленной действенным регулированием . Такой вывод подсказывает международный опыт. И сквозь призму этой практики хотелось бы взглянуть на роль нашего государства в рыночных преобразованиях, обеспечении стабилизации и поступательного развития экономики.

Какую роль должно играть государство?

По этому поводу сталкиваются противоположные точки зрения. Оппоненты шоковой терапии и монетаристского курса обвиняют государственную администрацию в том, что власть слаба, неавторитетна, беспомощна в борьбе с преступностью, утратила способность управлять экономикой, переходом к рынку. Кроме того, государство оказалось финансовым банкротом, погрязло в коррупции и бюрократизме. Сначала оппоненты, а затем и сам президент призывали к наведению порядка в государственной власти, к ее оздоровлению и укреплению, требуя от нее усиления контроля за экономическими процессами.

С другой стороны, говорится о чрезмерном вмешательстве государства. Предприниматели, руководители предприятий и местных администраций возмущаются тем, что государство душит производство и деловую активность налогами, бюрократическим вмешательством, толкает на обман, уклонение от налогов. Кто же прав? Похоже, что по-своему правы и те и другие.

Государство выпустило из рук то, что оно должно было бы контролировать и направлять. В надежде, что рынок сам расставит все по местам и обеспечит подъем, оно в значительной мере устранилось от выполнения важнейших функций по формированию рыночных отношений и институтов, созданию конкурентной среды, разработке новых законов, обеспечению строгого соблюдения правил рыночного поведения, проведению структурной политики, поддержке предпринимательства. Вместо этого государство стало использовать власть для дележа между "своими" общенародной собственности, кредитных и бюджетных денег, выколачивания из населения и предприятий налогов, чтобы пополнить опустевшую казну. И здесь оно перешло все разумные границы. Словом, там где требуется сила, государство демонстрирует слабость, а там, где этого не нужно, пытается показать власть.

Рыночные механизмы и институты, которые в странах Запада складывались на протяжении столетий, в посткоммунистических государствах предстояло создать в сжатые сроки. Атрибутика рыночной экономики не стала здесь продуктом естественноисторического процесса, а возникла в результате "социальной инженерии", основное действующее лицо в которой - государство. Без регулирующего участия, активного вмешательства государства в формирование рыночного хозяйства с целью придания ему нужной, отвечающей национальным условиям и уровню общественного развития социальной ориентации неизбежно движение в сторону дикого, разбойничьего капитализма, типичного для Европы XVII - вв.

Рыночная свобода без государственного порядка и самоограничения членов общества ведет к дикости и хаосу. Если каждый, как того требуют законы рынка и свободной конкуренции, будет стремиться к максимизации прибыли, руководствоваться жаждой наживы и считать, что общее процветание при этом придет само собой, то стране грозит деградация. К этому выводу приходят реально мыслящие западные общественные деятели и ученые. Демократия и экономический либерализм заключают в себе не только достоинства, но и опасности, которые не следует недооценивать. Выходящее из берегов рыночное хозяйство и неограниченная свобода могут иметь разрушительные последствия, открывать власти (а особенно слившейся политической и денежной власти) возможность манипулировать в своих интересах и демократией, и рыночными механизмами. Это - питательная среда для экономической и другой преступности.

Будучи хронически неплатежеспособным наше государство становится зависимым от благосклонности богатого Запада и собственных новоиспеченных денежных воротил, а его аппарат все более разъедается коррупцией, лишается уважения и авторитета. Все это ограничивает влияние государства на общественные процессы и, в частности, рыночную трансформацию. Реакция на возникшую ситуацию вылилась в дилемму: либо сократить до минимума государственную машину и ее вмешательство в экономику, как предлагают многие доморощенные либералы под предлогом ликвидации самого источника бюрократизма и коррупции, либо обеспечить надлежащее выполнение государством его властных функций, что сделать, естественно, намного сложнее. В свете международного опыта такая дилемма представляется ложной.

Принятые в последние годы в ряде стран Центральной и Восточной Европы меры по сочетанию, казалось бы, несовместимого государственного интервенционизма и либерализации дали очевидные позитивные результаты. Показательна в этом отношении Чехия, которая в глазах западных экономистов из МВФ слывет образцом либеральной шоковой терапии. Вся риторика чешских лидеров пропитана восхвалением ее преимуществ. Но даже английский журнал "Экономист", известный приверженностью к либерализму, вынужден в своем выпуске по Центральной Европе возразить против этого. "Трудно представить, - пишет журнал, имея в виду Чехию, - более явный градуализм. Это еще и классический пример смеси прагматической социальной политики с экономической либерализацией".

Результаты рыночного реформирования

Экономическое развитие стран ЦВЕ в период рыночной трансформации (1991-1996 гг.) характеризовалось относительно непродолжительным и не очень глубоким спадом (до 20-25%), а начиная с 1993-1994 гг. - возобновлением роста экономики. В России и других странах СНГ спад затянулся на многие годы (табл.1).

Реформы повсеместно сопровождались всплеском инфляции. В большинстве стран ЦВЕ его удалось относительно быстро сдержать, чего нельзя, однако, сказать о странах СНГ. Наиболее растянутый период высокой инфляции наблюдается в наименее развитых странах ЦВЕ - Болгарии и Румынии, а также России и других странах СНГ (табл.2). Эта закономерность отразилась и в курсовых колебаниях национальных валют по отношению к доллару.

Можно проследить связь между исходным уровнем экономического развития, результатами демократических реформ и успехами рыночной трансформации. Наиболее развитые страны ЦВЕ (Чехия, Словения), имеющие уровень ВВП (в долларах) на душу населения, близкий к наименее развитым членам ЕС (Греция - 10 795 долл., Португалия - 11 801 долл.), добились и наиболее плавного перехода к рынку, сопровождавшегося меньшими социальными потерями. Но социальные тяготы реформ не вышли за порог терпимости даже там, где население понесло наибольшие потери (например, в Румынии и Болгарии). Наиболее болезненно переход к рынку протекает в странах СНГ, что объясняется не только исходным состоянием их экономики, но и причинами политического характера.

Вместе с тем выход стран ЦВЕ из первичной, наиболее острой стадии трансформационного кризиса еще не открывает перспективы устойчивого и долговременного экономического роста. Так, в Болгарии явно произошел срыв в наметившемся поступательном развитии. Внутренний спрос в рассматриваемой группе стран ограничен и нестабилен, инфляция в ряде из них высока, инвестиционная активность опирается в значительной степени на внешние источники, наращивание экспорта наталкивается на труднопреодолимые барьеры конкуренции и низкого спроса.

Таблица 1

Динамика валового внутреннего продукта

Страна

Изменение относительно предшествующего года, %

1996 к
1990, %

*1995 г. к 1990 г.

Лучшие шансы для перехода к динамичному развитию пока имеют Чехия и Польша. Рост капиталовложений там отмечается уже с 1992 г., причем в 1995 г. они превысили уровень 1989 г. (табл.3). В Венгрии их рост наблюдается с 1993 г., но уровень 1989 г. еще не достигнут. В Болгарии и Румынии, несмотря на увеличение инвестиций за последние два года, их объем составляет около половины показателя 1989 г. При этом структура инвестиций в последних двух странах такова, что частный капитал вкладывается в основном в сферу услуг, торговлю, а государственные капиталовложения направляются преимущественно на ремонт и поддержание действующих мощностей. В Польше отмечается повышение доли инвестиций в машины и оборудование, причем в капитальных вложениях предприятий растет доля банковского кредита. В Чехии доля инвестиций в машины и оборудование достигла 50%.

Таблица 2

Динамика потребительских цен

Страна

Изменение относительно предшествующего года, %

1996 к
1990, %

*Декабрь к декабрю предшествующего года.
**Достоверность индекса не подтверждается ростом цен на основные потребительские товары в 10-20 тыс. раз.

Рыночная адаптация производства протекает весьма трудно, сопровождается утратой ряда современных мощностей и, видимо, займет продолжительное время. Объемы капитальных вложений в промышленность, за исключением Польши и Чехии, пока явно недостаточны для обеспечения ее структурной перестройки и восстановления дореформенных объемов выпуска продукции.

Что касается России и других стран СНГ, то их макроэкономические показатели еще не свидетельствуют о том, что трансформационный кризис преодолен и можно ожидать наступления скорого подъема. Пока большинству стран СНГ удалось снизить темпы инфляции, но за исключением Узбекистана они не смогли приостановить продолжавшееся падение инвестиций и перейти к стабильному экономическому росту. По отношению к предреформенному уровню 1991 г. инвестиции в Белоруссии сократились до 30%, Казахстане - до 11, Грузии - до 20, на Украине - до 25%. Неоправдавшиеся первоначальные ожидания и явно неблагоприятные в сравнении со странами ЦВЕ результаты рыночного реформирования в России, на Украине и других странах СНГ заставляют задуматься над причинами неудач и необходимости коррекции самого курса реформ. Полезные уроки могут быть извлечены из международного опыта.

Чему учит опыт стран
Центральной и Восточной Европы

Одна из предпосылок успешного хода рыночных реформ, как свидетельствует практика большинства стран ЦВЕ, заключается в том, что они сумели, обновив в результате демократизации государственную машину, избежать ее ослабления и подрыва, обеспечить дееспособность и авторитет.

Таблица 3

Динамика капитальных вложений

Страна

Изменение относительно предшествующего года, %

1996 к
1990, %

*1995 г. к 1990 г.
**В текущих ценах.

Доставшиеся в наследство от командно-административной системы сильные государственные структуры и институты (за исключением аппарата компартии) - армия, органы безопасности, аппарат центральных ведомств - были в большей или меньшей степени деполитизированы, но не сломлены. Неизбежную структурную реорганизацию государственного аппарата удалось провести в пределах, существенно не подрывающих профессионализм и эффективность управления. Хотя и наблюдались разбухание управленческого аппарата и его бюрократизация, они не приобрели опасных масштабов.

В большинстве стран ЦВЕ либеральная риторика радикальных демократов, делающая акцент на устранении государственного вмешательства в экономику, очень скоро разошлась с практикой. Почти без исключений всюду взят курс на укрепление исполнительной власти как главного рычага поддержания порядка и стабильности в обществе, борьбы с преступностью и анархией, поддержания общественной морали.

Дискуссии по вопросу государственного интервенционизма продолжаются, но сама необходимость его уже почти не отрицается, по крайней мере на нынешнем этапе перехода к рынку. Анализ реформ в странах ЦВЕ подтверждает определяющую роль государства в ряде ключевых для макроэкономической стабилизации и построения цивилизованных рыночных отношений областей.

Поскольку социальная ориентация рыночного хозяйства, необходимая для сохранения общественного согласия и спокойствия и предотвращения социальных взрывов, во многом предопределяется государственным вмешательством, в ряде стран ЦВЕ наблюдается усиление роли государства в перераспределении национального дохода. Повышается удельный вес бюджетных ассигнований на удовлетворение общенациональных нужд, решение социальных и экологических проблем. Хотя либеральная теория предполагает снижение государственного бюджета в ВВП, на практике это происходит далеко не всегда и зависит от конкретных условий. В Венгрии отношение консолидированного бюджета к ВВП в 1993 г. составляло 54%, Чехии - 46, Польше - 50% (в 1994 г.). В Латвии оно возросло с 17,2% в 1992 г. до 41,9% в 1995 г., а в Литве и Эстонии, несмотря на сокращение по сравнению с началом 90-х годов, превышало к середине десятилетия уровень большинства стран СНГ. В среднем в странах Балтии это соотношение в 1995 г. составило 32,7%.

Административные методы государственного воздействия на экономическую жизнь теперь в основном ограничены сферой гражданского права и правоохранительных органов. Помимо этого осуществляется административный контроль за соблюдением качественных, экологических и технических стандартов, ценами (правда, по все сокращающемуся кругу товаров), внешнеэкономической деятельностью, проявлениями монополизма. Но центр тяжести все более смещается на рыночные методы воздействия на экономику, в использовании которых государства обретают все больший опыт, постигая нюансы и технологические особенности регулирующей роли соответствующих инструментов.

Результаты реформ в странах ЦВЕ во многом определяются тем, в какой мере законодательным органам удается заложить необходимые правовые основы функционирования рынка, а исполнительным - обеспечить их применение на практике. С другой стороны, осознается необходимость выработки государственными органами структурной политики и политики доходов как инструментов индикативного планирования , служащего ориентиром при разработке производственной стратегии предприятиями, проведении бюджетной и кредитной политики, осуществлении государственной поддержки научно-технического прогресса, составлении программ повышения конкурентоспособности отдельных отраслей и производств, определении таможенной и валютной политики. О попытке сформулировать промышленную политику свидетельствует, например, четырехлетняя "Стратегия для Польши" на 1994-1997 гг.

За исключением России реформы в странах СНГ не сильно отразились на роли государства в экономике. В силу инерции централизованной командной экономики и специфики политического развития государство в большинстве этих стран, особенно в Узбекистане, Туркменистане, Казахстане, Белоруссии, сохраняет достаточно широкие возможности управлять экономической деятельностью на макро- и микроуровнях. Отчасти этим объясняется высокая доля государственных расходов в ВВП в Таджикистане (54,5% в 1994 г.), на Украине (45), Узбекистане (33) и Белоруссии (33%).

Странам ЦВЕ удалось создать относительно прочные и действенные государственные институты на основе развития демократии, обеспечения разделения полномочий и баланса сил между различными ветвями государственной власти. Во всех странах стабилизировалась парламентская система. Ни в одном из государств ЦВЕ не сложилась президентская республика, не утвердилась сильная президентская власть. Президент выступает гарантом конституции, общенациональным авторитетом, но нигде не берет на себя определение экономической политики и ответственность за ее осуществление.

Вся полнота законодательной власти принадлежит парламенту, а центром исполнительной власти является правительство. Престиж парламента обеспечивается тем, что он утверждает состав правительства, осуществляет контроль за его деятельностью, принимает законы и государственный бюджет. Опыт стран региона свидетельствует, что наиболее эффективно функционирует такой парламент, в котором представлено как можно меньше партий. Путь к эффективно работающему парламенту пролегает через 2-3 цикла выборов, порой с сокращенными между ними сроками.

В Венгрии и Чехии структура исполнительной власти имеет много общего с Германией и Австрией, где канцлер практически выступает главой государства. Благодаря парламентской системе правительственные кризисы в странах ЦВЕ обычно разрешаются без больших потрясений. Это подтверждает опыт Польши, Болгарии, Румынии.

Политические свободы, пробуждающаяся гражданская активность населения, складывающийся рынок формируют в странах ЦВЕ новую социальную структуру и соответственно новые социальные интересы. Политический плюрализм, позволяющий выражать и защищать эти интересы, стал реальностью. Страны ЦВЕ не являются исключением из правила, согласно которому катализатором становления и укрупнения политических партий становятся свободные и честные парламентские выборы, продуманные избирательные законы, не поощряющие дробление политических сил.

После наиболее болезненных первых лет перемен перед странами ЦВЕ возникла необходимость формирования новых идеологических, правовых и институциональных основ обеспечения социального консенсуса, без чего дальнейшее движение к рынку может застопориться. Дело в том, что антикоммунизм и связанные с рынком иллюзии быстрого повышения благосостояния перестали играть эту роль. По мнению теоретиков и практиков, обеспечение общественного согласия в теперешних условиях связано с приданием рыночным реформам четко выраженной социальной направленности. Важно приостановить люмпенизацию и нарастание имущественной поляризации общества, дать сформироваться и позволить обрести достойный уровень жизни среднему классу. Пока же в результате внутренних противоречий и социальных издержек реформ сохраняются глубокие линии раскола в обществе.

От опирающейся на международный опыт констатации важной роли государства в становлении и регулировании рыночной экономики, обеспечении ее устойчивого роста до практического воплощения этого тезиса в жизнь пролегает немалая дистанция. Восстановление в России сильного и влиятельного государства может пониматься и как переход к авторитарному, диктаторскому правлению, и как терпеливое, целеустремленное строительство правового демократического государства. Второй путь представляется более надежным, тем более что новейшая история не баловала Россию просвещенными властителями. Он достаточно труден, потому что предполагает общественное согласие относительно главных целей и методов экономических преобразований, а следовательно, поиск компромиссов между властью и оппозицией, отказ от навязывания обществу сверху решений, которое оно не приемлет.

Для этого нужно, чтобы властные структуры и средства массовой информации стали активными проводниками в общественное сознание демократической политической культуры и нравственных начал, служили примером подлинной гражданской ответственности перед страной и ее будущим. Перестановки в верхних эшелонах власти - испытанный прием, заимствованный из нашего недалекого прошлого, - недостаточны, чтобы поднять авторитет и роль государства - как представителя и защитника интересов всех слоев общества - в проведении рыночных преобразований.