РОССИЙСКАЯ ЛЮБИТЕЛЬСКАЯ ЭКОНОМИКА И АМЕРИКАНСКАЯ МОДЕЛЬ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Российская власть перестраивается. Реорганизация — дело бодрящее и освежающее. Разговоры ведутся о совершенствовании системы управления, о повышении эффективности работы правительства, о борьбе с коррупцией, о соединении ранее разрозненных функций, о повышении динамики в принятии решений. Много месяцев пересчитывали все функции исполнительных ведомств — «работа адова» — и обозначили новый подход к сокращению штатов: оно приветствуется, но не обозначено самоцелью.

С этим трудно не согласиться — сокращение ради сокращения, наверное, вреднее любых раздуваний. Однако никак не уйти от обещаний начала 90-х: одна из приманок рыночной перестройки как раз и была в твердых посулах уменьшить число чиновников, а их в нынешней России больше, чем было во всем СССР при вдвое большем населении. Вот и обещание повысить чиновникам жалованье тоже вызывает вопросы. Повысить его всем чиновникам — дорого; да не в тех затратах дело: увеличится разрыв между госслужащими и другими «бюджетниками», а почему — непонятно.

Башмачкин взяточником не был

Разработчики закона говорят: в результате должна резко уменьшиться коррупция. Сомнительно. Ведь коррупция — проблема не бедности. Акакий Акакиевич вряд ли был взяточником, а вот о его высокооплачиваемых начальниках этого не скажешь. Да и вообще взятка — проблема не столько экономики, сколько нравственности, хотя, конечно, высокая зарплата — дело хорошее. К этим и другим сомнениям можно быть снисходительным, если они не мешают главной цели преобразований. Но какая же цель главная? А вот это ускользает, не отливается в четкую формулировку. Вроде главным приоритетом на среднесрочный период заявлена борьба с бедностью (видимо, через удвоение ВВП и модификацию экономики), а главное внимание уделяется административной перестройке, но никак они не соприкоснутся. На этом фоне уже и не таким важным кажется, сколько там ведомств ликвидировано, сколько прибавилось — лишь бы они справились с поставленной задачей. Но задачу-то надо бы еще поставить, а речь пока идет о совершенствовании администрирования и упорядочении функций, но вовсе не о содержании этих самых функций, которые сами по себе мало кого в стране волнуют, потому что главное — как это все скажется на выполнении главных задач.

А задач пока тоже нет — они высказаны в вербальной, не всегда четкой форме и потому никакой степени обязательности для сопричастных лиц в себе не несут. Более того, сами обозначенные до сих пор цели, при всей их безусловной разумности и необходимости, отчетливо противоречивы. Модификация промышленности плохо согласуется с ликвидацией бедности, удвоение ВВП не обязательно следует за тем и другим, а административная реформа, по большому счету, не имеет отношения ни к тому, ни к другому, ни к третьему; к тому же предложенные бюджетные новации способны перечеркнуть любую надежду на осуществление каждой из перечисленных реформ.

«В свободном полете» остаются реформа ЖКХ, пенсионной системы, не говоря о мелочах вроде, например, страхования банковских депозитов, или реформы образования, или страховой медицины. Никто их не связывает с административным управлением или реформой госслужбы, ими всеми занимаются разные люди, никто не рассматривает эти проблемы воедино. И в этом одна из самых серьезных ошибок нынешней — очередной — кампании реформ в России. Принято думать почему-то, что до экономики дело дойдет — дайте вот только справиться с управленческими проблемами, избавиться от «лишних» кадров, закрутить новую пружину правительственного менеджмента. Но это иллюзии. «Не пойдет» — по состоянию на конец апреля об этом можно сказать уверенно и даже категорично. Если, конечно, не ожидается каких-то решительных шагов в экономических реформах, понятных и определенных. Но это, как говорится, вряд ли. Люди во главе хозяйственного блока остались прежние, те самые, что придумывали нынешние реформы и с необъяснимой настойчивостью упираются в «либеральные» преобразования. Они не хотят целенаправленно и активно воздействовать на экономику страны. Они надеются на везение с ценами на нефть. И еще они очень верят в силы рыночного саморегулирования и потому задались целью ужать роль государства в национальном хозяйстве до неопределенного минимума.

Это не значит, что следует слишком уж сомневаться в достижимости поставленных президентом задач: у правительства есть статистическая служба, это — настоящий резерв главного командования, статистиков наших уже не только отечественные, но и зарубежные экономисты уличают в самых отчаянных подтасовках, поэтому с удвоением ВВП и со снижением уровня бедности особых проблем ждать не приходится. Труднее, правда, с модификацией страны и экономики. А других резервов, помимо нефти и статслужбы, в стране вроде и нет.

То есть, если совсем откровенно, они есть, и немалые, но с ними надо возиться, организовывать, брать за все эти хлопоты на себя ответственность — словом, одни только заботы с очень неясным результатом. Закрадывается даже такое безответственное подозрение, что весь «либерализм» в российской упаковке придуман для того, чтобы никто ни за что не отвечал. В этом обнаруживается похвальная самостоятельность правительственного мышления, и зря наших либералов упрекают в низкопоклонстве перед Западом — ни в одной из западных стран нет ничего похожего на «либеральные» планы и мероприятия в России. Вот в нашу печать было вброшено такое, с оттенком уважительности, сообщение: будто бы в основе российских административных реформ лежат американский опыт и американский образец организации правительственного аппарата. Опять чистая клевета на российских реформаторов. Нет в США ничего, что хоть в общих чертах напоминало бы российский план реорганизации правительства — ни по принципиальной концепции, ни по конкретной ведомственной структуре, ни по распределению прерогатив и ответственности.

Это, конечно, не обязательно значит, что российский план плох. Важное обстоятельство заключается в том, что концепция американского исполнительного аппарата работает, и довольно успешно, а вот концепция, придуманная в России, не работала, насколько можно судить, нигде и никогда. Но, может быть, дело не в одной только организационной схеме и истину надо искать где-то глубже, а то и вообще в другом месте? Чтобы это понять, не грех познакомиться с тем, как и почему организована и функционирует исполнительная власть США, особенно та ее часть, которая ведает экономикой.

Тонкости управления либеральным капитализмом

Что Соединенные Штаты лидер капитализма — про то все знают. Не так уверенно могут ответить на вопрос, какого капитализма: «либерального» или, допустим, «социально ориентированного». Принято считать, что «либерального», хотя в этом есть сильные сомнения. Уже совсем мало кто разбирается в тонкостях механизма управления американской экономикой. Даже есть немалое число людей, которые считают, что такого явления — «управление американской экономикой» — и вовсе нет: что надо — делает рыночная система. А теперь посмотрим, как обстоит дело в реальности.

Впервые дискомфорт от анархической стихийщины в экономике американцы ощутили в полной мере в 1860-е гг. Время не случайное: Гражданская война, экономика разодрана, финансы «на пределе» — и тут оказывается, что в стране ходит 5400 видов банкнот. Речь не о фальшивомонетчиках, дензнаки вполне законные — просто банков многие сотни, подчиняются они властям своих штатов, банкнота — нормальный банковский вексель, и каждый банк его выпускает. В 1863 г. на федеральном уровне пришлось принять закон о деятельности национальных банков — к числу национальных отнесли самые крупные банки страны и лицензии на открытие таких кредитных учреждений стали выдавать в созданном в составе министерства финансов управлении контролера денежного обращения. Оно же стало контролировать деятельность национальных банков, их состояние, финансовые риски и пр.

Но уже настойчиво стучались в дверь новые проблемы, возникшие в хозяйстве США к середине XIX в. Первой из них стала монополизация — сахарный трест, нефтяной, стальной, «съевшие» всех соперников, «закрывшие» малый бизнес в своих отраслях. Поставив крест на конкуренции, они угрожали не просто стабильности экономической системы, но устоям самой американской государственности. В 1890 г. последовал закон Шермана, ставший основой американского антитрестовского законодательства.

Но общую тенденцию это не изменило: на рубеже XIX—XX вв. были созданы министерства торговли и труда. Исполнительная власть получила рычаги вмешательства в промышленную политику и в трудовые отношения — в сферы, прежде бывшие «святая святых» частного бизнеса. Законы были не слишком совершенными, но они показали, что есть возможность амортизировать ставшие регулярными экономические кризисы.

В 1913 г. был создан центральный банк США — Федеральная резервная система (ФРС) — еще одна попытка упорядочить денежно-кредитную систему страны, централизовать управление банковскими делами. В банковскую систему пришла «банковская» линия контроля кредитных учреждений.

Однако и Америке не удалось избежать экономических потрясений. Правда, сперва было «просперити» 20-х гг. США пожинали плоды экономического участия в Первой мировой войне, пока Европа выходила из военной разрухи. Жизнь в США стала так быстро улучшаться, что многим уже казалось: государство в экономике — лишнее, рынок опять прекрасно справляется сам. Почти ненужным представлялся и закон о бюджете и отчетности 1921 г. — он создал механизм проектирования федерального бюджета. Для этого было учреждено Бюджетное бюро — находясь в составе минфина, оно было напрямую подчинено президенту страны. С этого момента у главы американского государства появился рычаг непосредственного воздействия на хозяйственные процессы. Что самое, может быть, важное — в США с 1921 г. появились бюджетная политика и бюджетная стратегия. Вялые возражения защитников «свободного предпринимательства» никого особенно не интересовали — особенно после краха 1929 г.

Первую слабину в кризисном обвале 30-х гг. дали банки. Если бы правительство уже в то время приняло на себя обязанность целенаправленно влиять на экономические параметры, кризис можно было бы ослабить, тем более что первые тревожные сигналы пошли уже в 1926 г. Когда биржевой «мыльный пузырь» лопнул, финансовая паника перекинулась на производящие отрасли. В некоторых из них производство упало на 50—75%, ВВП со 104 млрд долл. в 1929 г. упал до 56 млрд в 1933 г. В довершение практически отсутствовало социальное обеспечение и страхование. Нация стояла на пороге коллапса. Либеральные экономисты призывали дать больше свободы рынку. Беда была в том, что рынок оказался парализован. В 1932 г. нация избрала президентом Франклина Рузвельта. Рузвельт первым делом закрыл все банки и потом открывал их по одному, перестроил управление ФРС, создал систему соцстраха и новые экономические ведомства.

Страна, власти, верхушка предпринимателей поняли: эпоха нерегулируемого капитализма завершена, нужна новая дееспособная экономическая модель. Много государства — плохо. Мало государства — совсем плохо.

Практические действия Рузвельта по спасению страны от экономического и социального краха можно назвать процессом создания механизма государственного регулирования экономики. Новым был системный, постоянный и упреждающий характер государственной экономической политики. Это, собственно, можно назвать уже разработкой экономической политики, и недаром, создавая в 1939 г. Исполнительное управление президента (ИУП) — аналог российской президентской администрации, — Рузвельт первым делом перевел туда Бюджетное бюро как важнейший из рычагов формирования государственной экономической политики. Проект бюджета составляется в президентском аппарате, утверждается в конгрессе, а исполняет бюджет минфин. Это позволяет избежать явного «конфликта интересов».

Контролирует исполнение и эффективность бюджета Главное контрольно-финансовое управление, организация с широкими возможностями. К тому же этот орган — яркий представитель «независимых агентств» — еще одна самостоятельная «веточка» исполнительной власти в США, помимо президентского аппарата и блока из 12—15 правительственных министерств. Но от кого «независимы» эти ведомства? Прежде всего — от влияния других исполнительных органов и их руководителей. Таких агентств вместе с «правительственными корпорациями» — от 60 до 70. Главное отличие от министерств — более узкая функциональная задача перед каждым из них. Если надо, в дело вмешивается Верховный суд. Вот и выходит, что разработка федерального бюджета — плод усилий всех ветвей власти, а Бюджетное бюро, в 1970 г. реорганизованное в Административно-бюджетное управление, — главный инструмент президентских бюджетно-экономических инициатив.

Социализм по-американски

В 1946 г. был принят закон о занятости — немножко даже революционный. Все федеральные ведомства и должностные лица при разработке и проведении экономической политики должны руководствоваться едиными целями: создавать высокую занятость, поддерживать высокие темпы роста, следить за повышением уровня благосостояния населения. Все это отдает социализмом, но именно благодаря этому Америка сумела избежать наступления вульгарного социализма.

Для выполнения поставленных задач новый закон учредил Экономический совет (ЭС) при президенте. Три советника из числа известных экономистов или предпринимателей постоянно следят за конъюнктурой, разрабатывают рекомендации президенту по целесообразной экономической политике и готовят ежегодный экономический доклад с подробным анализом состояния экономики и факторов, влияющих на нее, а также с оценкой перспектив экономики и мер по проведению оптимальной хозяйственной стратегии. Здесь же анализируются и объясняются причины прошлых успехов или неудач. Доклады вместе с ежегодным экономическим посланием президента передаются в конгресс и становятся доступны всей стране, вызывая обычно обширные комментарии в СМИ.

С организацией ЭС завершилось строительство каркаса механизма госрегулирования. До 1970-х гг. механизм успешно выполнял свои функции. Почему случился «сбой» в 70—80-е гг.? Основное мнение — виновно кейнсианство, «отставшее от жизни», а спасением явился монетаризм — разновидность либеральной экономики. На деле все не совсем так. Кейнсианство в чистом виде никогда не было единственной и руководящей основой экономики США. Правда, Рональд Рейган пытался внедрить «рейганомику», основанную на преобладании «рыночных свобод», но года через два бросил эту затею и завершил президентскую карьеру почти «чистым» кейнсианцем.

О крахе кейнсианства объявлять преждевременно — его в 70-е гг. плохо прочитали и не удосужились понять в США, а в 90-е гг. — совсем и, кажется, преднамеренно не поняли в России. Недаром же демократический президент Билл Клинтон добился в 90-е гг. десятилетнего непрерывного роста экономики, да еще в условиях противостояния с республиканским конгрессом. Ему помогли многие обстоятельства, в том числе окончание «холодной войны», благодаря чему в гражданскую экономику США было в 90-е гг. дополнительно «закачано» свыше 1 трлн долл. А вот России это же обстоятельство нисколько не помогло. Разница между двумя странами в том, что Клинтон чрезвычайно умело пользовался имевшимся в его распоряжении механизмом госрегулирования, в то время как в России правительство настойчиво объясняло, что нам такой механизм вреден.

Советы Рип ван Винкля

В результате 12 лет самых разных реформ положение в России окончательно запутано. Нет ни механизма, ни аппарата экономического регулирования. Все реформы кончаются более или менее оглушительным провалом. В правительстве и так-то почти не было профессиональных экономистов, но после административной реформы и из президентского аппарата выведено экономическое управление.

Экономический советник российского президента не находит ничего лучшего, как спрашивать совета у Милтона Фридмена, а тот, в свою очередь, не находит ничего лучшего, как рекомендовать дальнейшую либерализацию экономической политики, попутно признавшись: «Вот 15 лет назад я вам рекомендовал упор на приватизацию — так это я был тогда глубоко не прав». И что, России теперь ждать еще 15 лет до следующего признания ошибок и других откровений чикагского гуру? Чего стоит главная из рекомендаций Фридмена — уменьшить долю госбюджета в ВВП до той, что была 200 лет назад. Ему невдомек, что после этого у государства не будет денег даже на оборону и правоохранительные органы, не говоря о чиновничьем аппарате, а уж о науке, сельском хозяйстве и других «мелочах» надо просто забыть.

Пусть себе американский нобелевский лауреат и дальше разыгрывает роль Рипа ван Винкля, проспавшего изменения в мире и в экономике за последние 200 лет. Только ведь неспроста же ни один американский президент, слава богу, не пользовался его советами. В России процветает любительщина. России, наконец, нужны грамотный профессиональный аппарат экономического регулирования и эксперты с широким кругозором в рыночной экономике. Тогда, возможно, прекратится реформистский трагифарс и начнутся нужные стране и населению реформы.