Оскомина чилийского чуда

Странам СНГ не стоит торопиться с переходом на полностью частную систему пенсионного обеспечения по чилийскому образцу. Время показало, что опыт Чили, поначалу воспринимавшийся как экономическое чудо, оказался не столь удачным.

Проблема реформирования пенсионной системы сегодня остро стоит чуть ли не в каждой стране мира. Основная тенденция - отказ от распределительной государственной системы пенсионного обеспечения населения и переход на накопительную. Как правило, этот процесс сопровождается приватизацией институтов, имеющих допуск к пенсионным накоплениям граждан. Многие ученые и экономисты с энтузиазмом восприняли чилийскую пенсионную реформу начала 80-х годов прошлого века, в ходе которой более 90% населения стали накапливать свои пенсионные сбережения в частных пенсионных фондах. Долгое время достижения чилийских реформаторов расценивались как экономическое чудо. Ресурсы частных пенсионных фондов в 1995 году составили 25 млрд. долларов, или 40% ВНП. По мнению многих экономистов, именно пенсионная реформа привела к улучшению функционирования рынков капитала и труда, а также повлияла на рост экономики Чили. В постсоветских странах (прежде всего - в России), тоже работающих над реформой своих пенсионных систем, чилийский опыт был частично позаимствован. Однако оказалось, что позитивная оценка результатов чилийской реформы несколько преждевременна. О том, насколько на самом деле эффективна нынешняя пенсионная система в Чили, "Эксперту" рассказал Бен Шнайдер, крупнейший в мире специалист по пенсионной системе, работающий в американском Northwestern University.

- С какой целью в Чили проводилась пенсионная реформа, и почему ее результаты можно оценить только сейчас?

- В 80-х годах большинство латиноамериканских государств столкнулось с серьезными финансовыми проблемами, которые отразились на фискальной политике этих стран. В госбюджетах просто больше не было денег на выплату пенсий, поэтому приватизация пенсионных фондов была неизбежна. Приватизация пенсионной системы в Чили началась еще в 70-х и окончательно завершилась в 90-х. Вслед за Чили по этому пути пошли и другие страны, которые приватизировали какую-то часть пенсионной системы. Полностью пенсионная система приватизирована только в Чили, Мексике, Боливии и Сальвадоре. Пенсионная реформа - это такой процесс, результаты которого по-настоящему можно оценить довольно нескоро. На пенсию должно выйти поколение, которое перешло на эту систему в молодом возрасте. Поэтому говорить о результатах реформы, например, в Мексике, еще рано - прошло слишком мало времени. Единственный более или менее полноценный опыт, которым мы располагаем сегодня, - это Чили. Там как раз выходит на пенсию первое пореформенное поколение. Когда в Чили проходила приватизация пенсионной системы, у населения была возможность выбора: остаться в государственной системе или перейти в частную. У каждого появились индивидуальные счета, на которые отчислялось приблизительно десять процентов от зарплаты. Человек мог распорядиться, куда этот счет поместить. Этот выбор был одноразовым: уйдя в частный сектор, уже нельзя было вернуться в государственный. При этом все пришедшие на рынок труда позже уже не имели возможности выбирать - они автоматически шли в частный сектор. Постепенно почти 90 процентов трудоспособного населения перешло в частную систему пенсионного обеспечения.

- И как вы оцениваете результаты этих реформ?

- В Чили результат приватизации пенсионной системы оказался очень противоречивым. Однако чтобы оценить результат, надо сначала разобраться, каковы были цели и задачи тех, кто эту реформу проводил. Прежде всего, ожидалось, что с появлением частных пенсионных фондов народ сможет получать большие пенсии. Во-вторых, подразумевалось, что охват населения станет более полным: в государственной системе пенсионного обеспечения, которая называлась всеобщей, на самом деле оставались определенные группы населения, не получавшие никаких пенсий вообще. В-третьих, реформаторы рассчитывали, что издержки на содержание фондов будут примерно такими же, как и раньше. Была и более возвышенная и отдаленная цель - пенсионная реформа была призвана изменить саму ментальность чилийцев, привить им больший индивидуализм и предприимчивость: приучить к необходимости брать больше ответственности на себя и меньше полагаться на государство. В этом было стремление научить людей ощущать зависимость своего благосостояния от рынка, а не от госообеспечения. Ставилась и еще одна задача. От этих реформ ожидали увеличения нормы сбережений и нормы инвестиций в экономике в целом, которое произошло бы из-за того, что больше фондов вышло на фондовый рынок и рынок сбережений. И это последнее как раз получилось, норма сбережений в Чили выросла довольно сильно. Однако и этот успех не является однозначным. Пенсионные фонды очень ограничены в сферах для инвестирования, поэтому они увеличивают, конечно, показатель нормы сбережений в целом в экономике, но многим отраслям эти средства недоступны. Все же остальные ожидания оправдались еще меньше. Недавно было проведено исследование деятельности пенсионных фондов в Чили, и выяснилось, что пенсии людей, которые остались в государственной системе, больше, чем у ушедших в частные фонды. Многие люди, перешедшие в частные фонды еще в 80-х, сейчас, выйдя на пенсию, обнаружили, что жить на те деньги, которые им выплачивает фонд, просто невозможно, и они были вынуждены продолжить работу. Оказалось, что издержки по содержанию частных пенсионных фондов очень велики. Поскольку они маленькие, частные и жестко конкурируют между собой, то вынуждены много денег тратить на маркетинговые программы. Потом выяснилось, что их транзакционные издержки также очень высоки по сравнению с государственными фондами. Управление этими фондами тоже оказалось очень недешевым занятием - они вынуждены приглашать высокопрофессиональных менеджеров, которые вкладывали бы эти деньги. Государственные фонды оказались значительно дешевле в содержании и проще в оперативном управлении: никакой бюрократии, просто, если вам доступна эта система, - вам дают чек.

- Почему же тогда опыт чилийской пенсионной реформы до сих пор многими считается чуть ли не образцовым?

- Изначально отношение населения к частным пенсионным фондам было более чем скептическим, чилийцы пережили два финансовых кризиса и боялись, что просто не смогут заработать достаточно денег на старость. Однако период пенсионной реформы совпал с бурным экономическим ростом в Чили, поэтому фонды стали зарабатывать деньги, и создалось такое впечатление, что они намного лучше государственных, и люди постепенно туда перешли. Экономика в целом росла очень динамично, и фонды зарабатывали больше 10% ежегодно. Однако эта эйфория оказалась преждевременной, поэтому определять успешность пенсионной системы можно только тогда, когда первое поколение, перешедшее на нее, выйдет на пенсию. Но ко времени, когда надо было выходить на пенсию, оказалось, что у многих на счетах так мало денег, что они просто не могут себе этого позволить. Те же, кто остался в государственной части, оказалось, получают значительно лучшие пенсии. Причем это произошло при благоприятной экономической ситуации бурного роста на рынке. Сегодня такого роста уже нет, поэтому сбережения будущих пенсионеров будут еще скромнее. Многие люди, перешедшие в частную систему, сегодня чувствуют себя разочарованными и обманутыми, они считают, что сделали большую ошибку, уйдя в частный сектор.

- В таком случае, что бы вы посоветовали законотворцам тех стран, которые сейчас тоже проводят пенсионную реформу и наверняка ориентируются на Чили как на очень положительный пример полной приватизации пенсионной системы?

- Конечно, если государственная пенсионная система потерпела коллапс, то ничего не остается, кроме как перейти к частной. Однако практика показала, что полная приватизация - это лишь крайняя мера, и она не является лучшим решением проблемы, если есть возможность выбора. А вот частичная приватизация пенсионного сектора, с моей точки зрения, - это хорошая идея.

- Какая часть от общей системы?

- Это очень разнится в зависимости от страны и конкретной ситуации. Я бы сказал, что это должна быть минимальная часть (но это не значит - количественно маленькая), обеспечивающая средний уровень пенсии, одинаковый для всех, как это осуществляется, например, в США. Однако такой вид пенсионного обеспечения средним и высшим классом будет воспринят как неэффективный и неудовлетворительный. Поэтому для таких, как они, должны существовать частные пенсионные фонды, которые будут удовлетворять их потребности в более высоких сбережениях. При этом пенсия, предоставляемая государством, должна быть, по всей видимости, одинаковой для всех. Потому что серьезная проблема с государственным пенсионным обеспечением во многих странах заключается в разновеликости этих пенсий. Например, в Бразилии одной из причин коллапса пенсионной системы был совершенно фантастический уровень пенсий, которые получали госслужащие. Таким образом, если вы имеете какой-то определенный уровень госпенсий для всех, и сверх этого частные фонды - для более богатых, то такая система выглядит наиболее здоровой, потому что она обеспечивает основные потребности общества и при этом вызывает рост нормы сбережений (что имеют в виду многие реформаторы, ратующие за целиком частную пенсионную систему).

- Как демографические проблемы, например, старение общества и сокращение количества работающих, отражаются на пенсионной системе, и есть ли такие проблемы в Латинской Америке?

- Безусловно, старение населения ставит под вопрос существование всеобщей системы государственного пенсионного обеспечения. Однако в латиноамериканских странах эта проблема не стоит так остро, как, например, в Европе. Там тоже есть сокращение рождаемости, но оно не столь радикально. Для пенсионной системы в Латинской Америке наиболее острая другая проблема - существование теневой экономики: миллионы людей, которые работают, но не платят ни налогов, ни пенсионных отчислений. Я думаю, что вам эта проблема тоже знакома. Во многих латиноамериканских странах приблизительно 30-40% всей экономики - это экономика нелегальная. Когда же эти люди постареют, то они, разумеется, захотят получать государственную пенсию. В результате ваша государственная пенсионная система трещит по швам - на нее работает чуть больше половины рабочей силы, а пенсию получают все. Есть еще одна интересная тенденция, связанная с пенсионной реформой. Существует определенная закономерность, что дальше всего в приватизации пенсионной системы продвигаются наименее демократические общества. Например, Чили, где была диктатура, или Мексика, где была похожая система управления.

- А почему это так происходит?

- Ну, по-видимому, есть какие-то и более глубокие причины в ментальности, но из тех, что лежат на поверхности, - это свобода власти от мнения электората. Возьмем, например, США: если правительство вдруг начнет пересматривать пенсионную систему, то электорат занервничает. Согласно статистике, население готово согласиться на меньший уровень пенсий, но только чтобы он был гарантирован, и совершенно не готово рисковать, теоретически имея возможность получить значительно большую пенсию. Поэтому правительства, зависимые от своего электората (то есть, в демократических обществах), не могут проводить слишком радикальных пенсионных реформ, а тем более - полную приватизацию. И наоборот, чем менее демократично общество, тем свободнее правительство в решении болезненных для населения вопросов - оно уверено, что это не отразится на его пребывании у власти.

Ольга ВЛАСОВА. "Эксперт-Украина", 22 августа 2005 года


По теме:
Неолиберализм в странах Латинской Америки. Критика с позиций Карла Поланьи
Дэниэл Д. Е. Раундз

Трансплантация экономических институтов
Виктор Полтерович, академик РАН (ЦЭМИ РАН, РЭШ)

Реформирование экономической реформы
Дэни Родрик, профессор политической экономии в Гарвардском университете

Путь к процветанию: спасение капитализма от капиталистов
Рагхурам Раджан и Луиджи Зингалес, профессора Чикагского университета

Девальвация рыночной "системы верований"
Дороти Розенберг, Институт политических исследований, Вашингтон

Демократия против рынка
Лестер Туроу, профессор Массачусетского технологического института