Бюджетные страдания

Судя по тому, что известно о концепции, цель бюджетной реорганизации двойная: повышение эффективности (оно же — повышение экономичности) расходов и рационализация бюджетного процесса. Намерения благие. Но, отметим, предлагаемые мероприятия затрагивают одну только технико-организационную сторону и только одной части бюджета.

Бюджет, государственные финансы состоят, как известно, из двух частей — расходов и доходов, а реформировать собираются пока что только расходы. И не вполне понятно, как же можно повышать эффективность бюджета, не затрагивая источников поступлений. Налоговые ставки, порядок сбора и другие детали налогового процесса могут, во-первых, сильно влиять на целесообразность и эффективность расходования средств, а во-вторых — не от объема ли собранных доходов зависят цели и размеры планируемых расходов?

Другая несуразность, идущая радикально вразрез с мировым опытом: за российским бюджетом сегодня официально признана одна только функция — обслуживать государственную машину. В тех же США и федеральный, и два других уровня бюджета выполняют еще две важные функции: перераспределение («выравнивание») доходов между физическими лицами и территориями и стимулирование воспроизводственного процесса. Практически так же дело обстоит и в других развитых странах.

Почему Россия не следует проверенным западным образцам, сразу и не понять, тем более что наши бюджетно-экономические руководители старательно всем внушают, что избранный ими путь — единственно правильный и выгодный для страны. Стоит заметить: когда нынешние постиндустриальные страны переживали трудные периоды, в них вводились драконовские валютные режимы. Собственно, благодаря этому они и стали в короткие сроки постиндустриальными.

Плановая узда

Ударная задумка — ориентировать расходы бюджета на конкретные цели —хороша уже потому, что впервые за 12 лет делается попытка навести мостик согласия между российским бюджетом и здравым смыслом. Полностью оценить идею разработчиков трудно — не вполне ясна технология. Однако видна опасность многих огрехов. Авторы проекта не ссылаются на источник заимствования, но, судя по всему, основная мысль лежит где-то между американской системой ППБ («планирование—программирование—разработка бюджета») и бизнес-системой «управление по целям». Разумеется, обе огрублены, упрощены и, видимо, подстроены под российские реалии. Вторая из упомянутых систем относится больше к частному бизнесу, и, говоря честно, России за глаза хватило бы одной только реформы по схеме ППБ, если бы только провести ее грамотно и полно.

Лет 40 назад именно системой ППБ воспользовался легендарный министр обороны Роберт Макнамара, чтобы по просьбе молодого президента США Джона Кеннеди навести порядок в финансах военного ведомства. Ее потом распространили на все правительственные организации. Все признавали пользу новшества, но прививалась она со скрипом. Мешало несколько обстоятельств. Главным стало тихое сопротивление бюрократического сословия. Порядок всегда вызывал настороженность исполнительской массы, и психология чиновников пересилила соображения целесообразности. После драматического расставания Макнамары с администрацией Джонсона система была свернута, но не до конца. След остался, и глубокий.

Усилилась реалистичность финансового планирования в Минобороны, его стало намного легче контролировать, уменьшились «воздушные пузыри» в министерских финансовых заявках, их легче стало обсуждать в конгрессе. Подобные изменения были и в гражданских статьях бюджета. Полезный эффект сложился благодаря ряду факторов. Первый — серьезная заинтересованность и законодательной, и исполнительной властей — результат волны социальных и антивоенных протестных движений в 60-е гг. Второй — знания, умение, менеджерское мастерство Макнамары, стремившегося подчинить бюджетный процесс системному подходу. Наконец, технический успех обеспечила сама система ППБ.

Она состоит из трех этапов (точно по названию). На первом ведомство должно объяснить себе и другим, зачем нужна программа (проект). На втором — из альтернативных способов выполнения планируемой программы выбирается самая подходящая — самая дешевая, самая результативная, быстрее всего осуществимая или оптимально сочетающая эти установки. Под стоимость избранного варианта и выделяется бюджет. Все это потом надо доказать конгрессу. Схема проста, настроена на эффективную реализацию, тем и опасна для чиновников. Но ее механистичность, не слишком-то учитывающая «человеческий фактор», делает и чиновников опасными для нее: «утопят», «замотают». Так и получилось в США, чуть только оказалось утраченным приоритетное президентское внимание к ней. И все же с помощью ППБ удалось в основном поставить бюджетное планирование на регулярную системную основу.

Главным стало понимание: системная основа существует как базис для планового управления правительственными операциями. Это плохо согласуется с идеологией «либеральной экономики» российского правительства, но то было бы полбеды. Беда вот в чем: для успеха такой системы вся практика правительственного хозяйственного и неэкономического управления должна быть ясно и детально прописанной и понятой в новой «системе координат» прежде всего самими авторами нововведений, а затем — хотя бы первым кругом исполнителей в центральных ведомствах, не говоря уж о регионах и местном уровне. На деле же оказывается, что недодуманы или недопоняты целые блоки реформы. Например, критерии. Предполагается, что будет ставиться цель, потом оцениваться результат — в каких единицах, как их сопоставлять? Если оценка плохая, что последует — увольнение команды, другой вариант, другая программа? Но успех или провал программы иногда дело нескольких месяцев, а иногда — многих лет. Часто успех зависит от внешних факторов, иногда — ошибку следует даже запланировать. Кстати, как оценить результат научных расходов или социальных трат?

Такова лишь малая часть вопросов, на которые пока нет ответов у правительства, и что тогда говорить об аппаратных исполнителях…

Тройная защита для «живого» доллара

Но, допустим, пройдет несколько лет, и масса неопределенностей «утрясена». Какого ждать результата? В лучшем случае — никакого. Допустим, ускорится и прибавит обоснованности принятие решений. Урегулируются, наконец, межбюджетные отношения. Снизится доля «нецелевых расходов». Формально будут достигнуты обещанные 20—30% повышения эффективности. Но эффективности чего? Составления бумаг, снижения налоговых ставок, недоплат бюджетникам. Денег-то не прибавится, скорее, наоборот, потому что откладываемые сейчас потребности будут расти. Остается открытым вопрос о макроэкономических последствиях бюджетной реформы, они могут быть сложны и противоречивы, но расчетов нет.

Огромной работы предлагаемые новшества требуют от российского парламента и его вспомогательных служб. В США до двух третей рабочего времени в конгрессе тратится на бюджетно-экономические вопросы, министры отчитываются перед сенаторами под неусыпным присмотром прессы. Обязательны точные расчеты и прогнозы. И сама схема обсуждений в конгрессе построена намного целесообразнее и разумнее, чем предлагаемая в России. Вместо маловразумительных и малопродуктивных «первого-второго-третьего» чтений у конгресса строгая логика трех этапов: санкционирование расходов — выделение ассигнований — выделение расходов. На первом этапе решается судьба программы: нужна — не нужна, сегодня или потом; это санкционирование расходов на предложенную программу — такое требование заложено в первой главе конституции: исполнительная власть не может и цента израсходовать без санкции высшего законодательного органа. После этого ассигнуются средства на выполнение всей программы, по полному ее жизненному циклу. Ассигнования не являются эквивалентом расходов, у них разная экономическая природа. «Живые» деньги появляются в третьей фазе, когда утверждаются расходы на конкретный финансовый год.

Ход обсуждения, позиция отдельных конгрессменов полно отражаются в печати. Но контрольные возможности велики внутри самой описанной «трехфазной» процедуры: программа трижды или даже больше анализируется с разных сторон, с учетом состояния бюджета и экономики страны. Эффективность обеспечена уже тем фактом, что весь федеральный бюджет США состоит из крупных программ — «бюджетных категорий», которые делятся на более мелкие подпрограммы второго, третьего и т.д. уровней. При этом сохраняются, конечно, и ведомственная, и функциональная структуры расходных статей. Такое составление и исполнение бюджета по трем «разрезам» — тоже заслон злоупотреблениям. Но сложная техника дает возможность добиваться и реализации бюджетной «философии», бюджетной стратегии администрации. В США она отчетливо регламентирована конституцией, законами, набором национальных интересов.

В России ничего такого нет, поэтому у руководителей экономических ведомств довольно большая свобода планов и действий с ориентацией разве что на пожелания президента, которые имеют обыкновение меняться. Со стратегией или тем более с бюджетной «философией» такой порядок совмещается совсем плохо, но, правда, и не обязательно ведет к неудаче или провалу. Что может ждать Россию в итоге предложенной бюджетной реформы?

Холостыми — по ложным целям

Цель, поставленная перед правительством как главная на сегодня, — борьба с бедностью. Она, конечно, временная и к тому же плохо сочетается с двумя другими, которые никто не отменял: модернизация экономики и удвоение ВВП. Логично было бы ожидать большего внимания со стороны правительственных финансистов к бедной части населения. Ничуть не бывало. Зарплаты повысили высокооплачиваемым чиновникам, налоги делаются все более комфортными для предпринимателей.

На фоне этих действий в высшей степени странно с бюджетной и макроэкономической точек зрения выглядит финансовая политика. Повышение эффективности расходов теряется в тени глобальной задачи — снизить долю бюджета в ВВП. Так что, буде расходы станут более эффективными, лучше от того не сделается — это всего лишь компенсировало бы потери от «ужимания» бюджетных размеров. Объяснений проводимой политики нет, если не считать туманных обещаний уменьшить масштабы коррупции, повысить действенность расходов и рост экономики. Насчет первого — «блажен, кто верует», остальное ни на чем не основано. Ну да ладно, а как с достижением основных бюджетных целей? А никак, потому что таковых не имеется. Вклада в борьбу с нищетой не предполагается, ибо все практически выполнимые разделы бюджетной реформы направлены на улучшение жизни предпринимателей и состояния корпоративных финансов, но не уровня и качества жизни малоимущих жителей России.

По всему видно — повысится эффективность нищеты. Это абсурд. Но и обещанное общее улучшение функционирования экономики тоже не более чем миф. Еще в конце прошлого века Брукингский институт в Вашингтоне специально исследовал факторы, влияющие на эффективность бюджетных расходов. Выяснилось, что доля госрасходов в ВВП прямого влияния на эффективность финансов и темпы экономического роста не оказывает, зато решающую роль играет «бюджетное администрирование»: собираемость налогов, их структура и ставки, обоснованность расходов, их соответствие бюджетно-хозяйственным целям государства и т.п. России опять не везет. Проявляя трогательную заботу о богатых, государство охотно уступает там, где должно бы употребить силу, власть и уголовное преследование. Недаром же в США налогового инспектора боятся больше, чем агентов ФБР. Отговорка властей на этот случай (рефрен «Наше государство слабое») более чем неубедительна: ведь в результате такой политики оно становится еще слабее.

И все-таки нельзя сказать, что работа российских бюджетных реформаторов так уж бесцельна. Цель есть: надо подогнать все параметры бюджетных расходов под мнимую нехватку финансов. Эта цель странная, и она ложная — даже не потому, что заранее загоняет будущий бюджет и социальную, экономическую политику в прокрустово ложе удобно придуманной «бедности», — резервы доходов есть, они огромны, но дело не в них. Поставленная цель ложна потому, что технически не соответствует мировой теории и практике: разработка бюджетной стратегии всегда начинается с определения потребностей государства и населения. В России эти потребности до сих пор никому не ведомы. Повсюду правительства ищут средства на финансирование реальных потребностей. В России цель властей — установить потребности в соответствии с бесконечно снижающимися доходами. Концептуально эта цель ложная потому, что уводит бюджетные рычаги из арсенала средств управленческого воздействия на экономику. Политически эта цель ложная потому, что ведет правительство к неуклонной потере самостоятельности во внешней и внутренней политике, лишает его инициативы. А логически — ставит телегу впереди лошади.

Для власти есть выигрыш — снижение ответственности за общее положение дел в стране. Но природа такого выигрыша сомнительна. Будет жаль, если цепь несообразностей, заблуждений и подтасовок превратит давно назревшую идею бюджетной реформы из инструмента борьбы с бедностью в орудие консервирования нищеты, из средства стимулирования роста ВВП в способ поддержания монополистической структуры хозяйства, а вместо демократического общества приведет к обществу, управляемому вульгарными интересами капитала.