Поблемы теории и практики управления 4/97

Социальное обеспечение населения: опыт Японии

СЕДА МАРКАРЬЯНЦ
доктор экономических наук,
ведущий научный сотрудник Института востоковедения
Российской академии наук

• Баланс между затратами на социальное обеспечение и налоговым бременем - важный фактор создания общества благосостояния
• При реформе системы социального обеспечения особое внимание уделяется лицам пожилого возраста и подрастающему поколению

В Японии, которая позже западных стран вступила на путь капиталистического развития, система социального обеспечения долгое время находилась в зачаточном состоянии. Население рассчитывало в основном не на помощь государства, а на финансовую поддержку членов семьи, соседской общины, частных предприятий. Специальных законов в этой сфере практически не существовало.

В ходе послевоенных демократических реформ проблеме социального обеспечения уделялось большое внимание, была разработана его концепция и соответствующая юридическая база.

Концепция социального обеспечения предусматривает гарантию минимального уровня жизни и стабильного существования всех членов общества, что достигается совместными усилиями государства и частного предпринимательства при координирующей роли правительства в лице министерства здравоохранения и социального обеспечения. Особое значение придается поддержанию баланса между затратами общества и каждого индивидуума с тем, чтобы люди получали социальную помощь, соотносимую со средним доходом работника, но не выше его.

Сегодня японцы ощущают себя достаточно защищенными в социальном плане, хотя многие проблемы еще ждут своего решения.

Законодательная база

Катастрофическое положение страны после поражения во второй мировой войне (гиперинфляция, массовые банкротства фирм, особенно в военной промышленности, безработица, миллионы беженцев из бывших колоний, значительное число сирот и жертв войны), приведшее к беспрецедентному падению жизненного уровня подавляющей массы населения, требовало безотлагательного принятия законов по социальному обеспечению.

В 1946 г. был принят, а в 1950 г. дополнен Закон о национальном вспомоществовании нуждающимся, который заменил законы 30-х годов. Одновременно вошли в силу новые для страны законы о благосостоянии детей (1947 г.) и нетрудоспособных (1948 г.). Разработанное в этот же период трудовое законодательство (Закон о профсоюзах 1945 г., законы 1947 г. о трудовых стандартах, страховании по безработице, страховании наемных работников) гарантировало работникам минимальные условия существования.

По мере улучшения экономического положения страны правительство усиливает внимание к вопросам социальной защиты населения, расширяя рамки действия системы социального обеспечения. Осуществление вступившего в силу в 1961 г. Закона о национальном страховании здоровья возлагалось на органы местного самоуправления. В 1959 г. был принят Закон о национальных пенсиях, распространявшийся на все группы населения. Поправки 70-х годов к обоим законам значительно увеличили размеры выплат ряду категорий граждан.

Новые реалии дали возможность принять ряд законов по оказанию помощи лицам пожилого возраста, матерям-одиночкам и тем, кто не в состоянии полностью обеспечить себе прожиточный минимум. Речь идет о законах, касающихся благосостояния лиц пожилого возраста (1963 г.), материнства и детства (1964 г.), пособий на детей (1964 и 1971 гг.).

В условиях перестройки национального хозяйства, вызванной экономическим и структурным кризисами середины 70-х годов, которые привели к замораживанию заработной платы и увеличению неполной занятости, появилась необходимость внести коррективы в систему социального обеспечения. В 1974 г. был принят Закон о гарантии найма, который заменил Закон о страховании по безработице. Он отличался комплексным подходом к данным проблемам и предусматривал помимо выплат по безработице меры по ее предотвращению, обеспечению стабильной занятости и получению новой квалификации.

С начала 80-х годов в условиях устойчивого экономического положения началась реформа всей системы социального обеспечения. Необходимость ее была вызвана прежде всего изменением демографической ситуации, в частности старением населения, а также активным выходом женщин на рынок труда. Если в 1950 г. лица в возрасте 65 лет и старше составляли 5% численности населения, то в 1990 г. - уже 12%. Предполагается, что данный процесс будет активизироваться и к 2025 г. показатель достигнет 25%. Это связано с резким увеличением продолжительности жизни и значительным сокращением рождаемости (доля детей до 14 лет в общей численности населения снижается с 35% в 1950 г., до 18 в 1990 г. и 15% в 2025 г.).

Демографические сдвиги поставили перед системой социального обеспечения проблемы изыскания дополнительных средств для выплат увеличивающейся категории лиц пожилого возраста и создания достойных условий жизни для тех из них, кто проживает отдельно от детей (следствие изменения внутрисемейных отношений).

Приступая к реформе системы социального обеспечения, правительство пошло по пути унификации различных форм страхования здоровья и пенсионного обеспечения, чтобы создать примерно одинаковые условия для различных категорий населения при снижении бремени его затрат в целом. Особое внимание уделяется лицам пожилого возраста и подрастающему поколению .

В 1986 г. введен в действие Закон о стабилизации найма для лиц пожилого возраста. Это связано со старением рабочей силы, с одной стороны, и желанием этой категории наемных работников продолжать трудиться - с другой. Кроме того, правительство считало необходимым разработать специальные государственные программы по совершенствованию системы социальной защиты и обеспечению хороших условий жизни пожилых людей

В результате лица пожилого возраста не только получают дополнительный доход, но и остаются в системе привычных социальных связей. Поскольку им приходится часто менять профессию, создаются специальные центры переподготовки. Многие пожилые люди находят затем работу на мелких предприятиях, в ремонтных мастерских, сфере общественного питания, розничной торговле.

В 1989 г. правительство приняло "золотой план" - 10-летнюю стратегию улучшения медицинского обслуживания и повышения благосостояния лиц пожилого возраста. Она нацелена на создание системы обслуживания людей этой возрастной категории на дому и строительство домов-пансионатов с полным набором услуг. Принятие Закона об оказании помощи на дому вошло в программу всех политических партий на последних выборах в палату представителей в октябре 1996 г. С 1993 г. к реализации "золотого плана" подключились органы местного самоуправления, которые разрабатывают конкретные программы на местах (создаются, например, специальные станции для оказания медицинской помощи престарелым на дому).

Данный план, расширенный и дополненный в 1994 г., назван "Новым золотым планом" и предусматривает увеличение набора услуг, оказываемых пожилым людям. В частности, к 1999 г. предполагается увеличить число лиц, занятых их обслуживанием на дому, до 170 тыс. против 31,5 тыс. в 1989 г. Для подготовки соответствующего законодательства при министерстве здравоохранения и социального обеспечения создан Исследовательский центр по выработке комплексной системы оказания помощи лицам пожилого возраста.

Предметом особой заботы в системе социального обеспечения является создание условий для повышения рождаемости и защиты детства . Низкий уровень рождаемости связан наряду с другими причинами с желанием многих японских женщин получить высшее образование, отложить обзаведение семьей на более позднее время, работать не только для повышения материального уровня, но и самовыражения. Поэтому важной социальной проблемой стала необходимость обеспечить женщине условия, позволяющие рожать и воспитывать детей не бросая работы.

Первую лепту в ее решение внес закон по обеспечению равных возможностей найма для мужчин и женщин (1985 г.), который формально создавал юридическую базу для социальной защиты женщин. Закон об отпусках по уходу за детьми (1991 г.) предусматривал предоставление такого отпуска одному из родителей до достижения ребенком одного года. Согласно поправкам к Закону о страховании наемных работников, принятым в 1994 г., во время отпуска по уходу за детьми гарантируются выплаты в размере 25% заработной платы. Внесенные в 1994 г. изменения в законы о страховании здоровья и пенсионном страховании наемных работников предусматривали освобождение от взносов в страховые фонды на период отпуска по уходу за детьми, что составляет примерно 12% общей суммы выплат наемных работников.

Финансовая база

Хотя расходы на социальное обеспечение нередко обгоняли темпы экономического роста, достигнув в 1992 г. 15% национального дохода (против 4,9% в 1960 г.), Япония до сих пор по данному показателю отстает от других развитых стран. Это связано с тем, что пенсионная система в ее нынешнем виде существует сравнительно недавно и поэтому не так много людей получает высокие пенсии. Кроме того, в Японии значительно ниже сумма выплат на оказание вспомоществования людям преклонного возраста и детям. Невелики также расходы на выплаты по безработице ввиду ее незначительного уровня.

Финансовая база расходов на социальное обеспечение складывается из страховых взносов наемных работников и предпринимателей (в 1992 г. - свыше 60%), государственных средств (около 20%), доходов от активных финансовых операций (свыше 12%) и пр. Эта структура за последние десятилетия не претерпела существенных изменений за исключением роста доходов от активных финансовых операций (за счет увеличения пенсионного фонда) и снижения доли средств государственного бюджета (при постоянном повышении удельного веса затрат на социальное обеспечение в расходной его части).

В структуре выплат в системе социального обеспечения с начала 80-х годов произошли серьезные изменения: размеры пенсионных средств превысили расходы на страхование здоровья, составив в начале 90-х годов свыше 50% выплат. Подобная ситуация характерна для всех развитых стран. Особенностью Японии является небольшая сумма выплат по линии общественного вспомоществования неимущим.

Из общей суммы, выделяемой на социальную защиту населения, около 88% тратились в 1992 г. на социальное страхование (против 70% в 1965 г.). Оно включает в себя страхование здоровья, страхование лиц пожилого возраста при повторном найме (еще не существовавшего в середине 60-х годов), пенсии (которые за это время увеличились в несколько раз), страхование наемных работников и компенсации при несчастных случаях. Оставшиеся средства идут на выплаты пособий на детей (таких выплат не существовало до принятия закона 1971 г.), программы временного обеспечения прожиточного минимума для лиц, потерявших трудоспособность, помощь жертвам войны и пр.

В соответствии с правительственной стратегией превращения Японии в "сверхдержаву качества жизни" на базе ее экономических достижений к 2025 г. планируется поднять расходы на социальное обеспечение до 28,5 - 32,5% национального дохода (теперешний уровень таких стран, как Германия или Франция). Для этого предусмотрено повысить общую сумму налоговых поступлений и выплат на социальное страхование. Их доля по отношению к национальному доходу достигнет к этому сроку 49,5-53,5% (в 1960 г. - 22,3%, в 1992 г. - 38,1%).

Кроме того, предполагается изменить структуру расходов в системе социального обеспечения. Если сейчас затраты на выплату пенсий, страхование здоровья и вспомоществование нуждающимся составляют соотношение 5:4:1, то к 2025 г. оно примет вид 5:3:2. Имеется в виду повысить уровень социальной защищенности всех нуждающихся, в частности детей и пожилых людей.

Для реализации этих планов в 90-е годы проводится налоговая реформа, основная цель которой содействовать созданию общества благосостояния. Реформа предусматривает сокращение с 1995 г. подоходного налога и увеличение с 1997 г. потребительского (с 3 до 5%). Предполагается, что последний будет повышаться по мере необходимости. Серьезное внимание обращается на поддержание баланса между затратами на социальное обеспечение и налоговым бременем.

Структура социального обеспечения

Структура социального обеспечения носит комплексный характер. Она включает выплаты, гарантирующие минимальный доход (пенсии, обеспечение нетрудоспособных), страхование здоровья, вспомоществование нуждающимся. Концепция системы социального обеспечения базируется на том, что для ее нормального функционирования необходимы усилия не только государства и бизнеса, но и каждого отдельного человека.

n Наибольшие суммы в структуре социального обеспечения идут на пенсионные выплаты . Начиная с середины 80-х годов осуществляется постепенное реформирование пенсионной системы, которая достаточно сложна и многослойна. Задача реформы - унифицировать ее и сделать двухслойной, т.е. состоящей из национальной пенсионной системы (базовая пенсия), которая охватывает все население, и пенсий, выплачиваемых наемным работникам.

Базовая пенсия выплачивается по старости, инвалидности, а также всем нуждающимся. 1/3 обеспечивается средствами государственного бюджета, 2/3 - различными страховыми пенсионными фондами (имеются, например, фонд базовой пенсии по старости или фонд потерявших кормильца). Каждый вносит в тот или иной фонд около 100 долл. в месяц (1994 г.). На создание пенсионных фондов работает практически все население в возрасте от 20 до 60 лет. В середине 90-х годов базовая пенсия составляла 65 тыс. иен (примерно 600 долл.). Таким образом, семейная пара пенсионеров располагала доходом в 1200 долл.

Пенсионный фонд наемных работников частного сектора состоит из отчислений предприятий, взносов самих работников и доплат со стороны государства. Пенсия составляет около 70% месячной заработной платы (без бонусов) работника-мужчины. В этом случае доход семейной пары пенсионеров складывается из базовых пенсий мужа и жены плюс пенсия по страхованию наемного работника. В 1994 г. в совокупности это составляло в среднем свыше 2200 долл.

Пенсионные фонды работников государственных и муниципальных предприятий и учреждений формируются из средств обществ взаимопомощи, которые создаются по месту работы, а также выплат самих предприятий и государственных дотаций.

Для получения базовой пенсии по старости необходим 25-летний страховой стаж и 65-летний возраст. Размер такой пенсии может быть сокращен до 58% установленного уровня в случае ухода на пенсию в 60 лет и увеличен до 188% при уходе на пенсию в 70 и более лет.

n Второй компонент системы социального обеспечения - страхование здоровья . Существуют шесть альтернативных систем, которые охватывают все население:

• страхование здоровья наемных работников частного сектора;

• страхование моряков;

• ассоциации взаимопомощи по страхованию работников государственных предприятий и учреждений;

• ассоциации взаимопомощи по страхованию работников муниципальных предприятий и учреждений;

• ассоциации взаимопомощи по страхованию учителей и других работников частных школ;

• национальное страхование здоровья лиц, занятых индивидуальным трудом, а также неработающих, осуществляемое муниципалитетами;

n Третий компонент системы - общественное вспомоществование - охватывает тех, кто сам не может обеспечить минимальный уровень жизни. Такая помощь предоставляется на основе Закона о гарантиях прожиточного минимума и выплачивается по семи номинациям: на повседневные нужды, образование, жилье, медицинское обслуживание, материнство, по безработице, на похороны. В середине 90-х годов ее получали 0,7% населения против 2,4% в 1951 г., когда этот закон был принят. Средства для выплат предоставляются центральными и местными органами власти в пропорции 75:25.

Общественное вспомоществование осуществляется также и на основании шести других законов, конкретизирующих адресатов получения помощи. Приоритет отдан защите материнства и детства. Для решения вопросов о предоставлении помощи существуют специальные центры. Кроме того, эта система предназначена и для умственно отсталых детей, а также детей с физическими недостатками. Помощь оказывается и пожилым людям (создание реабилитационных центров и домов для престарелых, оказание медицинской помощи на дому, учреждение волонтерских организаций для вовлечения населения в активную деятельность по месту жительства).

В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что из всего комплекса проблем социального обеспечения наибольшее внимание японское правительство обращает на создание достойного уровня жизни лицам пожилого возраста . Это связано с тем, что численность данной категории постоянно растет и к 2025 г. достигнет 5,2 млн человек против 2 млн в 1993 г. Недаром Япония входит в составленный ООН список "старых обществ", хотя и находится по этому показателю позади Швеции. Кроме того, из-за роста продолжительности жизни и увеличения периода трудовой активности этой категории населения, а также нехватки молодой рабочей силы пожилые люди станут важным компонентом рынка труда.

* * *

Система социального обеспечения в Японии, второй экономической державы мира, вышедшей, по данным ООН (1993 г.), на первое место по сводному показателю качества жизни, представляет, на наш взгляд, интерес для российского общества. Особого внимания заслуживают такие ее стороны, как массовый охват населения пенсиями и страхованием здоровья; адресность предоставления различных видов помощи малоимущим и социально незащищенным слоям; постоянная коррекция всей системы социального обеспечения в соответствии с изменениями ситуации в стране и определение приоритетов в этой области.